二次供水作為城市供水大系統的末端環節，常被稱為是城市供水的“最后一公里”，直接面對居民，是供水質量和安全的最后保障。但與此同時，這個環節也不時被爆出問題。這到底是怎么回事？這種情況是如何產生的？該如何認識、如何避免？本文結合具體案例，試圖從這個角度進行一點探析，希望能為供水企業和關注此事的民眾提供一些參考。

來源：綠谷工作室         作者：谷林

二次供水是“供水高峰論壇”每年必須關注的話題，今年也不例外。

二次供水作為城市供水大系統的末端環節，常被稱為是城市供水的“最后一公里”，直接面對居民，是供水質量和安全的最后保障。但與此同時，這個環節也不時被爆出問題。這到底是怎么回事？這種情況是如何產生的？該如何認識、如何避免？本文結合具體案例，試圖從這個角度進行一點探析，希望能為供水企業和關注此事的民眾提供一些參考。

2019年7月12日，國家市場監管總局反壟斷局發布公告：天津自來水公司負責提供天津市南主城區的城市公共自來水服務，占據著該地區自來水服務市場支配地位。在其負責的供水區域內，房地產開發商取得供水服務后，還需自主建設二次供水設施才能實現自來水到戶。在此過程中，天津自來水公司要求房地產公司必須簽訂《新建二次供水設施自行建設保證書》，指定房地產公司使用其子公司天津市華澄公司生產的HC系列電器控制柜和遠程監控子站等，否則無法獲得自來水供應服務。除此之外，天津市自來水公司還利用自身具備的二次供水工程審核驗收職能，要求房地產開發商出具華澄公司的工程款憑證才能獲準工程施工。

天津市市場監督管理委員經過調查，認為天津自來水公司利用其市場支配地位，在提供供水服務時附加不合理交易條件，損害了交易相對方的自主選擇權，排除、限制了二次供水工程中其他合法經營者參與市場公平競爭，違反了《反壟斷法》第十七條“沒有正當理由搭售商品，或者在交易時附加其他不合理的交易條件”的規定。因此對其罰款7438622.77元，成為2019年國內反壟斷執法部門對公用企業開出的首張反壟斷罰單。（推薦閱讀：總局發布天津市自來水集團有限公司濫用市場支配地位案行政處罰決定書）

事實上，類似這樣的情況并不少見。2017年全國工商系統專門查辦了廣東、內蒙古、新疆、江蘇等地6件供水企業壟斷案，引起業內關注。其中包括吳江華衍水務有限公司（下文簡稱“吳江華衍水務”）。

吳江華衍水務成立于2005年10月，是香港上市公司中華煤氣有限公司在內地第一個水務合資項目，享有吳江行政區域內30年供水特許經營權。

國家工商總局公布的處罰決定書顯示：吳江華衍水務在供水經營中，利用其在吳江區范圍內公共自來水供水服務的支配地位，明示或暗示房地產開發企業將給水安裝工程、二次供水工程、接水裝表工程等交由其全資子公司吳江華衍建筑工程安裝有限公司或其指定的企業施工；對供水工程所需的水表、管材等主要材料和設備，要求房地產開發企業、施工單位必須使用當事人提供或指定的品牌、廠商。

這樣基于壟斷地位的交易行為，讓房地產開發企業在供水工程施工單位的選擇、材料設備的采購等方面沒有自主選擇權，破壞了公平競爭的市場秩序，也違反了國家的法律。

中國水網2017年因此專門組織了一場主題沙龍。（推薦閱讀：供水企業的四大困境與六個出路）大家認為，這樣的判罰案例為行業發展敲響了警鐘，同時也或許是行業改革發展的新機遇。在這種現象背后，供水企業，特別是二次供水遭遇的“兩難處境”的痛點和難點，也獲得更多關注，亟待解決或改變。

回顧我國供水行業的發展進程，供水公司最初是由政府統管的事業單位，慢慢發展成國企，隨后， 2003和2004年出臺的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》和《市政公用事業特許經營管理辦法》逐漸將供水行業向市場化推進。供水企業的身份也因此處于“尷尬”的地位：既是市場化運作，又要承擔公共服務的功能。

E20環境平臺首席合伙人、E20研究院院長傅濤在其著作《市場化進程中的市場水業》中專門談及這個問題。他介紹：城市水業因其具有這種“準公共產品”屬性，不同于純粹以供需關系決定的商品體系，在經營特征上具有自然壟斷的特性。

按照經濟學對自然壟斷的解釋，讓一家企業在一定的區域內進行壟斷性經營比多個企業同時生產經營更有效率。從促進公眾福利的角度，這種允許一家企業在一定區域內進行壟斷經營的模式會是更優選擇。

自來水從出廠到入戶要經歷原水供應、制水生產、管網輸送、（小區）二次供水四個環節。二次供水是指單位或個人將城市公共供水或自建設施供水經儲存、加壓，通過管道再供用戶或自用的形式，是城市供水系統的最后一環，很多中高層小區均采用這種供水方式。

圖注：自來水的誕生過程：供水企業保證水在進入小區時合格，而進入居民家前的“最后一公里”，一般由開發商、物業或房產所有者來負責

二次供水過程中產生的水質問題，與復雜的產權相關。我國《物權法》界定，二次供水設施的產權屬于全體業主，業主應承擔其維護的責任。業主可以自行管理，也可以委托物業服務企業或者其他方進行二次供水服務。一般來說，二次供水泵房的整體建筑主體的后期修繕、安防措施、附屬通風、排水、外部環境等責任主體前期是房地產開發企業，后期是業主委員會、物業公司；另外一些公房小區，還涉及到單位、房管所，而一些沒有物業公司的老舊小區也有可能陷入二次供水管理的“真空”地帶。

產權問題繁瑣，直接導致供水設施有人建，無人修。管理水平參差不齊、供水設施陳舊，二次供水工作的推進，往往就卡在設施的維護和維修上。

供水企業在不擁有二次供水設施產權的情況下，如果也沒有得到授權去管理這些二次供水設施，只能保證水在進入小區時合格。即便實現抄表到戶，自來水公司負責自來水管道的維護，但并不包括小區內部的二次加壓管道。

由于二次供水設施無明確的技術標準，不少開發商為了節約成本，就選用品質較差的管材、水箱等供水設備，在施工安裝上也不規范，留下了管理和運營隱患。而一些負責管理、運維二次供水的物業公司因為管理不專業、運維水平低，供水質量堪憂。有些小區物業能定期清理水箱的衛生條件尚可，有一些小區的二次供水儲水箱常年無人清洗，有的二次供水設施在單獨房間，無專人看管，出入方便，存在重大安全隱患。

根據東北網記者2020年在某小區采訪現場了解到，建于2000年的小區，二次供水設施由小區物業自行管理。由于年久失修、管理不善，二次供水泵房設備和院內管線老化嚴重，水質下降、水壓不足，供水安全存在隱患。而新華網2020年報道，在廣西南寧，由于二次供水設施建設標準不統一，管理主體多元化，日常維護不規范，造成部分小區內部供水管道“跑冒滴漏”、水質面臨污染風險。

雖然如此，從居民的角度，很多人也并不愿意出錢來更換二次供水設施（產權是自己的，應該產權方出資負責設施更換）。一般是大家發現供水問題就找供水企業，或者找政府。出于維護社會穩定的考慮，政府都會向供水企業施加壓力，讓供水企業承擔服務工作。

承擔了本屬于物業承擔的責任暫且不說，更為主要的是：因為二次供水的產權不屬于供水企業，供水企業無法指定二次供水的施工商和設備供應商的權力，如果施工管材和施工質量得不到保證，后期運維的風險會很高，需要供水企業投入大量人力物力去維修。如果需要更換設施，如何通過業委會議事機制讓業主共同出資決議更是個非常困難的事情。

而現有的水價內并不含這些二次供水設施的改造和維護的成本。這些成本，有些地方允許供水公司可以對二次供水進行專門收費，有些地方則讓供水企業自行承擔相關損失或先行墊付相關費用。如果供水公司先期墊付后再找政府支付，或通過水價調整進行平衡，往往困難重重。

而從便于管理和節省成本的角度，由供水公司指定品牌或統一安裝，則供水公司有可能面臨壟斷的風險。這種矛盾無疑讓供水企業陷入一個兩難境地。

“建管合一”是趨勢 多方探索解決之道  

為此，各地供水行業都在積極探索解決方式，“建管合一”漸成業內共識：2006年，珠海開始由供水部門接手小區內二次供水設施的管理。2007年，合肥供水集團依據自身特點，探索以“建管合一”的方式對二次供水設施進行管理……

隨著探索的發展，“建管合一”在江浙一帶日益成熟，由政府制定一些標準，按建筑面積來交配套費和維護管理費，交由供水企業統一建設和管理，而且成效明顯。據了解，實現建管合一的南京，全年爆管率為零，而紹興的供水管網漏損率低到全年不超過4%，居民用水水質、水壓也得到了有效保障。

一些地方也出臺了一些具體措施，來保障供水企業對二次供水建設質量和設施使用有更多的把控力。

如寧波市在2010年1月份出臺了《關于理順中心城區二次供水體制的實施意見》，要求新建住宅直接管水到戶。既有的二次住宅分三年進行改造。2011年，寧波市城市管理局、建設委員會印發《寧波市中高層住宅二次供水設施移交管理辦法》，明確了建設單位、物業企業、供水企業及業主等在改造過程中的職責及工作程序。（如下圖）這次改革，被行業認為開創了“政府主導、企業實施、新老全面接收”的寧波模式。經過持續優化和改進，寧波現已基本形成了二次供水從體制改革、設施建設到后期運行一整套較為系統的管理經驗。

寧波二次供水相關政策和二供改造示意圖

2012年，四川省出臺了《四川省城市二次供水管理辦法》，文件明確提出：產權人需改建、擴建二次供水設施的，其建設費用由產權人承擔；新建的二次供水設施完工后，建設單位應當組織有關城市供水企業按照國家技術標準和專業技術規范進行驗收。驗收合格的，建設單位應當將二次供水設施設備及相關管線的所有權移交給組織安裝施工的城市供水企業。改（擴）建的二次供水設施完工并按規定驗收合格后，由業主大會決定是否將設施設備及相關管線的所有權移交給城市供水企業。而對已建成交付使用的二次供水設施，產權人應向城市供水企業提出申請，由城市供水企業進行二次供水設施驗收，不合格的由產權人自費整改至驗收合格。

在各地探索的基礎上，2015年，住建部、國家發改委、公安部、國家衛計委聯合發布了《關于加強和改進城鎮居民二次供水設施建設與管理確保水質安全的通知》（建城［2015]31號），正式要求各地推進二次供水設施運行維護專業化，鼓勵供水企業通過統建統管等方式，對二次供水設施實施專業運行維護，并規定二次供水設施的運維費用原則上并入供水價格進行彌補。

寧波市自來水有限公司副總經理何建榮在“2021（第六屆）供水高峰論壇”上發言認為，四部委的這個政策為全國各地二次供水體制改革按下了快進鍵，中高層住宅二次供水逐步由物業企業的屬地管理向供水企業的集中管理轉變。

2016年開始，西安市通過改造把居民小區二次供水管理職責逐步移交給自來水有限公司，由自來水公司直抄直管；2016年初，河南平頂山市水務公司對新建樓盤的二次供水設施試行了統建統管，由水務公司按照相關標準對二次供水設施進行后期管理、清洗、維護、水質監測等工作，取得了良好的效果，居民供水滿意度大幅提升。

為了解決二次供水建設中的資金問題，一些地方也在積極推進：

2020年10月，新版的《合肥市二次供水管理辦法》（合政〔2020〕208號）正式施行。在鼓勵建設單位委托供水企業對居民住宅二次供水設施統一建設統一管理外，明確了老舊居民住宅區的二次供水設施，由市、縣（市）區人民政府統籌資金，城市供水企業按照標準進行整改后接收。在基本水價之外，單獨設立了二次供水水價，并明確了二次供水水價所包含的用途。

2020年12月，寧波發改委發布《關于調整新建住宅小區自來水工程安裝配套費的通知》（甬發改價格〔2020〕503號）。文件規定：凡在寧波市水務環境集團有限公司供水區域范圍內新建住宅小區組織實施自來水工程（指從住宅小區紅線外附近的自來水總管至住宅小區內用戶水表的供水管道、設施等，不包括泵房土建工程）配套設施建設的，可按規定收取住宅小區自來水工程安裝配套費。由房地產開發企業將此費用計入房地產開發成本進行收取，支付給供水企業。（具體可閱讀：寧波調整新建住宅小區自來水工程安裝配套費 ）

政府的支持給了供水企業更多的責任，也讓企業有了開頭所述案例中“濫用支配地位”的機會。為了規避壟斷風險，不少企業進行了諸多可供借鑒的嘗試。

如長沙供水公司在采購環節，施工材料、水表、閥門等管材均通過政府的采購中心平臺公開招標，價格也絕不高于市場價格。在施工和設計方面，供水企業投資的也通過政府的平臺進行招標，并對相應事項邀請物價局等進行審核；

常熟的二次供水也是通過政府進行第三方平臺進行設備招標，選三家供應商，供開發商選擇。

珠海水務集團前副總經理方曄等人建議，可以建立一個供應商庫供開發商選擇。供應商開放競爭，在采購過程中可以設定門檻或指定品牌，將不符合質量要求的廠家篩選掉。各供水企業陸續建立了設備全生命周期管理系統，對涉水設備從出廠到淘汰進行全面的性能、完好率以及財務等的多維度評價并建立了相應的品牌庫，指定的品牌可以從品牌庫中按一定規則產生，以保證服務的延續性。誰符合條件誰進來，不符合條件就出去。

方曄認為，從供水企業和用戶的角度來看，二次供水設施和管網都應由供水企業建管才合理，供水企業對建設質量和后期的運維效果負責。供水壟斷是由其行業自然屬性決定的，跟經營性質沒有關系，我們不用回避，關鍵是在政府的監管和公眾的監督下做好相應的服務，不以壟斷地位牟利，讓民眾滿意。

他介紹，部分城市的供水企業存在小區二次供水設施和管網建設壟斷的問題，價格不透明，但已經越來越少了，不是主流。供水企業應該通過優質、貼心、專業的服務，透明的價格來統籌小區二次供水管網和設施的建設和管養，做好自律，同時政府也要加強監管，通過立法保障投資經營者的合法權益。（感謝方曄總對本文的審閱和支持）