導讀：“海綿城市”的提出立足于我國的水情特征和水問題, 旨在彈性適應地區的環境變化和靈活應對城市的自然洪澇災害, 轉變原始的排水防澇思路, 遵循“滲、滯、蓄、凈、用、排”的六字方針, 集雨水的滲透、滯留、集蓄、凈化、循環使用和排水于一體, 綜合考慮內澇防治、雨水資源化利用、徑流污染控制和水生態修復等多個城市建設目標。

1 海綿城市內涵及其PPP模式的特點

1.1 海綿城市內涵及 PPP 應用

厘清海綿城市的內涵及系統組成是分析其 PPP模式特點的基礎。一般而言，海綿城市建設由低影響開發系統、城市雨水管渠系統以及超標雨水徑流排放系統三個相互補充、相互依存的重要基礎元素組成。而我國海綿城市的項目規模較大，不乏十平方公里以上的大型項目，牽扯著許多錯綜復雜的雨洪問題，因此目前海綿城市建設中也常常涉及河道治理、合流制溢流等綜合項目。但不能忽略的，解決城市徑流污染、排水防澇、水資源短缺等雨洪問題，是海綿城市建設的核心。

如圖 1 左側所示，海綿城市建設中包含的主要子系統，典型項目以及之間的銜接專業，都表明海綿城市涉及的項目具有多目標、系統性強、項目復雜及差異化明顯、跨專業、跨主體等特點。針對不同特點的 PPP 項目，其項目運作流程、風險分擔機制、收益分配機制等都會有所區別。筆者大致總結了目前海綿城市建設中幾類具有代表性的整體項目(開發地塊、市政管網、流域綜合整治等)，圍繞各自子系統中的典型項目，分析了它們在 PPP 相關利益主體、運作模式、風險與收益機制等問題上的異同，對應圖 1 右側所示。

圖1海綿城市建設項目與 PPP 模式大致聯系圖

總言之，在海綿城市推進PPP 模式的過程中，需要結合海綿城市建設項目及其 PPP 模式的最顯著特點，針對具體匯水區域或流域的典型問題，提供科學合理的“定制化的服務”。

1.2 海綿城市 PPP 項目的特點海綿城市

PPP 模式是指利用社會資本，通過政府與企業的合作來實現海綿城市項目的建設與運營。通過以上對海綿城市系統及其與 PPP 模式聯系的分析，可以看出，海綿城市 PPP 模式在實際操作過程中有如下顯著特點。

(1)項目類型多、系統性強且邊界模糊

海綿城市涵蓋了低影響開發與綠色基礎設施、市政管渠排水系統、超標雨水蓄排系統多個子系統，也涉及流域及河道的綜合治理。因此海綿城市PPP項目包含了綠色與灰色、地上與地下、源頭與末端等不同措施的組合，相互影響、關系復雜。當前，為了解決我國城市棘手的雨水問題，實現海綿城市綜合目標，基于當地實際條件和重點問題的系統性解決方案就顯得尤為重要，而這也使得海綿城市 PPP 具有項目多、系統性強的特點。不同于邊界條件清晰的污水處理廠 PPP 項目，海綿城市涉及的水環境問題多，復雜程度也高，各項目間的邊界區分及如何有效打包已成為 PPP 模式必須要考慮的要素。因此，如果企

業在策劃海綿城市 PPP 項目時，只注重商務而忽略其中的關鍵技術、系統復雜性和邊界條件，就可能導致項目實施和后期績效考核面臨許多風險。

(2)投資主體不一，項目公益性強

對于開發地塊、市政廠網、園林綠地、水系治理等不同的建設內容，海綿城市建設的投資主體通常各有不同。在源頭低影響開發設施應用的主要區域內，既有政府為投資主體的公共建筑和道路，也有開發商為主體的住宅小區、商業綜合體;對于大量市政管網工程以及公園綠地、道路綠地等開放空間的建設，部分城市是以地方政府或城投公司為投資主體，不過也有開發商被委托承擔紅線外公共項目建設的案例;而在水系的綜合整治項目中，往往需要政府與企業共同參與建設，投資主體更為復雜。不同的投資主體對海綿城市 PPP 項目的投目標和預期會有所不同，而在此背后，不可否認的是海綿城市建設項目都有

一個共同特點，即項目的公益性特征。傳統水務行業 PPP 模式主要通過 BOT 項目持有大量水廠、管網等城市“重資產”用以融資，采用使用者付費機制，通過在運營期內收取穩定水費產生回報。然而，海綿城市涉及的大部分項目，如老舊小區雨水系統改造、市政雨水系統改造、調蓄設施建設、河道截污及CSO 處理等，均具有明顯公益性質，基本不產生經營收益，大多數項目設施無法構成“重資產”以提升企業的融資能力。

(3)項目運作模式多樣化

因各地方政府財政情況、城市基礎設施建設和管理系統、PPP 項目的策劃各異，故各海綿城市 PPP 項目具有運作模式多樣化的特點。如政府與企業在合作的組織架構和操作模式上的不同，就會導致 PPP 項目的股權分配、投資主體、責權關系和績效考核等重要方面的不同。例如，南寧市那考河段PPP項目，由北京排水集團公司與南寧市政府出資代表(南寧市建寧水務投資集團有限公司)共同出資設立 PPP 項目公司，政府與企業的合作期為 10 年，由政府按照設定的績效考核條件支付流域治理的服務費;鎮江市海綿城市 PPP

項目，采用政府與社會資本方共同組建專門的 SPV 公司(Special Purpose Vehicle)，通過 SPV 公司完成海綿城市項目的融資、建設與運營工作，其中

海綿城市的方案設計由政府委托設計單位完成;遷安市海綿城市 PPP 項目選擇將示范區內公共建筑、雨污水排水管網和廠站、末端河道與濕地綜合打包，以“設計—融資—建設—運營”全過程的“DBFO 模式”推進海綿城市建設，通過競爭性磋商方式選擇社會資本方，以三里河末端水質作為績效考核依據。

(4)利益相關者多，協調關系復雜

不同于軌道交通、保障房建設、自來水廠或污水處理廠等其他領域的 PPP

項目，海綿城市建設和運營階段同時涉及的業主、監管部門、責任主體等更紛雜。整個項目階段往往需要財政、市政、城建、環保、水利、園林、城管等多個部門的分工與協調。例如，對于市政管網工程以及公園綠地等公共空間，建設階段分別需要依靠市政及園林部門牽頭實施建設管理工作，運營階段根據各城市不同的管理體制來確定維護主體。對于建筑小區海綿城市建設或改造，多以開發商或地方政府為投資建設主體，但后期維護管理一般會移交給物業公司，過程中有時也需要 SPV 公司進行協調。毫無疑問，海綿城市建設中多部門之間的協作管理是影響海綿城市 PPP 項目推進、未來實施效果和績效考核的重要因素和主要困難之一。