2. 推進(jìn)海綿城市 PPP 模式面臨的問題

從 2014 年 5 月 18 日頒布的發(fā)改基礎(chǔ) [2014]981 號文[9]，以及兩批 PPP 示范目(首批 80 個，第二批 206 個)可以看出，現(xiàn)行 PPP 項目多以交通基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、信息基礎(chǔ)設(shè)施等具有較好經(jīng)營性和長期收益的項目類型為主，水務(wù)行業(yè)的 PPP項目主要以污水處理廠提標(biāo)改造、廠網(wǎng)一體化建設(shè)等經(jīng)營性較強的項目為主。由于海綿城市建設(shè)自身的顯著特征，污水或再生水這類項目的 PPP 模式(含 BOT)難以簡單復(fù)制于海綿城市建設(shè)項目。而從海綿城市 PPP 項目推進(jìn)的現(xiàn)況看，也確實存在不少問題亟待解決。

2.1 項目策劃的系統(tǒng)性和科學(xué)性問題

海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)性既是一大特征也是一大難點。項目策劃與打包應(yīng)與各城市自身面臨的實際雨水及其相關(guān)的水環(huán)境等問題、特征和條件緊密聯(lián)系，具有很大的不確定和靈活性。項目包中以哪些項目為重點，哪些項目最緊急、見效快，它們又是一個怎樣的匯水區(qū)域和系統(tǒng)關(guān)系，通過這些項目的組合最終是否能順利達(dá)到當(dāng)?shù)睾＞d城市建設(shè)和績效考核的要求等，直接關(guān)系到 PPP 項目的成功與否和實施難度，在項目策劃和打包前必須充分研究和認(rèn)真分析。然而從目前掌握的海綿城市 PPP項目情況看，由于策劃時對海綿城市與水環(huán)境的系統(tǒng)關(guān)系缺乏透徹的理解和分析，部分海綿城市 PPP 項目匯水區(qū)關(guān)系復(fù)雜或混亂，建設(shè)內(nèi)容針對性和系統(tǒng)性不強，造成治理方案各子系統(tǒng)之間的分割，缺乏流域或匯水區(qū)系統(tǒng)關(guān)系的科學(xué)性和合理銜接。以舊城區(qū)合流制區(qū)域的海綿城市建設(shè)及溢流(CSO)污染控制系統(tǒng)為例：由于舊城城市空間格局與排水系統(tǒng)的復(fù)雜性和局限性，以及污染物傳輸、溢流過程的隨機性，系統(tǒng)實施方案應(yīng)該包括源頭控制、截留能力、調(diào)蓄設(shè)施及污水處理廠能力及工藝的匹配等多個部分，如果不能科學(xué)、合理地制定系統(tǒng)實施方案并統(tǒng)籌各子系統(tǒng)之間的銜接，只從局部角度出發(fā)進(jìn)行治理，最終可能收效甚微，反而造成資本的浪費。因此，必須從 PPP項目策劃初期，厘清項目匯水區(qū)系統(tǒng)關(guān)系，策劃合理的項目打包，并與監(jiān)測、評估與考核體系相呼應(yīng)。

2.2 收益模式和政府支付能力問題

海綿城市 PPP 模式要吸引社會資本和企業(yè)的積極參與必須要解決的一個關(guān)鍵就是收益模式的問題。財金 [2014]76 號文和發(fā)改投資[2014]2724 號文均提，PPP 模式是通過“使用者付費”及“必要的政府付費”獲得合理投資回報。如前文所述，海綿城市 PPP 項目公益性強，且我國并沒有建立強制性的雨水排放許可制度和雨水收費制度，目前尚不具備“使用者付費”的條件，因此政府“購買服務(wù)”仍然是主要付費方式，新的收益模式和增長點仍有待探索。現(xiàn)有付費模式下，地方政府的支付能力和信用將會成為海綿城市 PPP 項目極為重要的依靠和保障。而從以往和目前情況看，有些地方政府信用度不高，拖延支付的情況并不少見，一些公司通過分析地方的經(jīng)濟實力和政府的信用程度后，放棄參與某些海綿城市 PPP 的競爭，可見，地方政府支付信用的風(fēng)險已經(jīng)成為海綿城市 PPP 模式吸引力不足的重要因素之一。如果地方政府在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的回報率，過長的特許經(jīng)營期以吸引社會資本，但最終又缺乏承受能力，難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益，也會加劇地方債務(wù)風(fēng)險。盡管財政承載能力評估能夠一定程度上減少地方政府財政危機發(fā)生的概率，但從 10 年以上服務(wù)期來看，地方財政支付能力仍存在許多不確定性。

2.3 績效考核難度問題

政府購買服務(wù)模式下，海綿城市 PPP 項目的績效考核是政府付費的主要依據(jù)。從實踐經(jīng)驗看，績效考核目標(biāo)的可行性、風(fēng)險構(gòu)成及其分擔(dān)、責(zé)任邊界等仍有待考證。結(jié)合目前幾個已有的海綿城市 PPP 項目的策劃與績效考核體系看，尚存在一些明顯問題，如績效考核與建設(shè)內(nèi)容不對應(yīng)，績效考核方案難以達(dá)到，對未來實現(xiàn)績效存在的風(fēng)險缺乏清晰的認(rèn)知和明確的責(zé)任分擔(dān)機制，考核方式簡單等。舉例來說，部分項目將河道局部匯水范圍劃入海綿城市 PPP 項目包，完全以末端河道水質(zhì)、水量評估海綿城市實施效果，但忽略了流域上游以及未劃入PPP 項目的其他匯水片區(qū)對河道水質(zhì)、水量的影響。又例如，現(xiàn)有徑流污染目標(biāo)的考核方式主要依靠監(jiān)測結(jié)果來進(jìn)行評定，忽視了雨水系統(tǒng)及其設(shè)施的復(fù)雜性、降雨的隨機性及季節(jié)變化等因素的影響，也會降低考核結(jié)果的合理性。目前掌握的多個海綿城市 PPP 項目的邊界條件和系統(tǒng)關(guān)系，已經(jīng)清晰的表明未來的績效考核將面臨較大風(fēng)險和問題，這給政府和企業(yè)按照績效考核付費埋下了隱患。

2.4 長期運營維護(hù)問題

按照財政部要求，PPP 項目簽署的合同至少具有 10 年服務(wù)運營期，因此長期的運營維護(hù)管理也是海綿城市 PPP 項目考核的重要一環(huán)。即便方案設(shè)計合理、施工建設(shè)到位，若沒有長期穩(wěn)定的、良好的運營維護(hù)作為支撐，其建設(shè)成效仍難以保證，這也是我國環(huán)境領(lǐng)域比較突出的問題。海綿城市PPP 項目的后期運營維護(hù)工作本身較為復(fù)雜，再加上這類項目又容易受自然氣候變化、上游開發(fā)或污染、城市整體的管理水平和市民環(huán)保意識等各種綜合因素影響，維護(hù)期內(nèi)很容易產(chǎn)生非技術(shù)性的責(zé)任糾紛問題，甚至最終導(dǎo)致績效考核方面的困難或糾紛。因此，不同海綿城市PPP 項目運營維護(hù)內(nèi)容的劃分、責(zé)任主體的界定、維護(hù)費用的計算、績效評估及考核辦法等，都需要在 PPP 項目策劃初期依據(jù)實際情況予以充分考慮和合理安排。

3. 海綿城市 PPP 模式的要點與展望

雖然海綿城市PPP 項目在開展的過程中存在各種問題和挑戰(zhàn)，但不可否認(rèn)的是，海綿城市 PPP 模式仍是一個值得堅持探索的新路徑。隨著首批試點城市建設(shè)的實施推進(jìn)和第二批海綿城市試點的啟動，海綿城市 PPP 模式也在逐步深入和落地。結(jié)合上述發(fā)達(dá)國家在雨水系統(tǒng) PPP 模式上的經(jīng)驗，以及目前國內(nèi)幾個海綿城市 PPP 項目推進(jìn)中遇到的困惑，筆者認(rèn)為有如下幾點需要在 PPP 項目落實中重點考量。

3.1 組建商業(yè)與技術(shù)聯(lián)合的專業(yè)咨詢團隊

PPP 項目是一項參與者眾多、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。一個完善的 PPP 項目需要協(xié)調(diào)公共部門與不同類型企業(yè)(包括承建商、運營商、投資機構(gòu)等)之間的關(guān)系，以達(dá)到多方共贏的目的，因此咨詢團隊的作用就非常關(guān)鍵。根據(jù)上述美國馬里蘭州的案例，以及發(fā)達(dá)國家 PPP 項目的經(jīng)驗，政府部門和企業(yè)通常按比例投入一定資本籌建 PPP 項目公司(即 SPV)，該項目公司通過銀行等金融機構(gòu)獲得債券融資，并且分別與承建商、運營商、供應(yīng)商簽訂建造合同、運營維護(hù)合同、設(shè)備采購或供貨合同，其中建造合同可能是采取 EPC 或其他承包形式。與此同時，政府部門將特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給 PPP 項目公司。上述過程之中，無論公共部門或是企業(yè)都需要聘請咨詢團隊(如技術(shù)、法律和財務(wù))制定合理的 PPP 項目方案，PPP 項目的財務(wù)測算、風(fēng)險評估、資金構(gòu)成、物有所值評價、財政承載能力分析等工作主要由商業(yè)咨詢團隊來完成;技術(shù)層面，PPP 項目的系統(tǒng)構(gòu)成、邊界劃分、建設(shè)與運營費用評估、績效考核體系等問題則需要專業(yè)技術(shù)咨詢團隊來支撐。圖 2表明了一個典型的PPP 項目中咨詢團隊與參與方建立的關(guān)系。