2. 推進海綿城市 PPP 模式面臨的問題

從 2014 年 5 月 18 日頒布的發改基礎 [2014]981 號文[9]，以及兩批 PPP 示范目(首批 80 個，第二批 206 個)可以看出，現行 PPP 項目多以交通基礎設施、清潔能源、信息基礎設施等具有較好經營性和長期收益的項目類型為主，水務行業的 PPP項目主要以污水處理廠提標改造、廠網一體化建設等經營性較強的項目為主。由于海綿城市建設自身的顯著特征，污水或再生水這類項目的 PPP 模式(含 BOT)難以簡單復制于海綿城市建設項目。而從海綿城市 PPP 項目推進的現況看，也確實存在不少問題亟待解決。

2.1 項目策劃的系統性和科學性問題

海綿城市建設的系統性既是一大特征也是一大難點。項目策劃與打包應與各城市自身面臨的實際雨水及其相關的水環境等問題、特征和條件緊密聯系，具有很大的不確定和靈活性。項目包中以哪些項目為重點，哪些項目最緊急、見效快，它們又是一個怎樣的匯水區域和系統關系，通過這些項目的組合最終是否能順利達到當地海綿城市建設和績效考核的要求等，直接關系到 PPP 項目的成功與否和實施難度，在項目策劃和打包前必須充分研究和認真分析。然而從目前掌握的海綿城市 PPP項目情況看，由于策劃時對海綿城市與水環境的系統關系缺乏透徹的理解和分析，部分海綿城市 PPP 項目匯水區關系復雜或混亂，建設內容針對性和系統性不強，造成治理方案各子系統之間的分割，缺乏流域或匯水區系統關系的科學性和合理銜接。以舊城區合流制區域的海綿城市建設及溢流(CSO)污染控制系統為例：由于舊城城市空間格局與排水系統的復雜性和局限性，以及污染物傳輸、溢流過程的隨機性，系統實施方案應該包括源頭控制、截留能力、調蓄設施及污水處理廠能力及工藝的匹配等多個部分，如果不能科學、合理地制定系統實施方案并統籌各子系統之間的銜接，只從局部角度出發進行治理，最終可能收效甚微，反而造成資本的浪費。因此，必須從 PPP項目策劃初期，厘清項目匯水區系統關系，策劃合理的項目打包，并與監測、評估與考核體系相呼應。

2.2 收益模式和政府支付能力問題

海綿城市 PPP 模式要吸引社會資本和企業的積極參與必須要解決的一個關鍵就是收益模式的問題。財金 [2014]76 號文和發改投資[2014]2724 號文均提，PPP 模式是通過“使用者付費”及“必要的政府付費”獲得合理投資回報。如前文所述，海綿城市 PPP 項目公益性強，且我國并沒有建立強制性的雨水排放許可制度和雨水收費制度，目前尚不具備“使用者付費”的條件，因此政府“購買服務”仍然是主要付費方式，新的收益模式和增長點仍有待探索。現有付費模式下，地方政府的支付能力和信用將會成為海綿城市 PPP 項目極為重要的依靠和保障。而從以往和目前情況看，有些地方政府信用度不高，拖延支付的情況并不少見，一些公司通過分析地方的經濟實力和政府的信用程度后，放棄參與某些海綿城市 PPP 的競爭，可見，地方政府支付信用的風險已經成為海綿城市 PPP 模式吸引力不足的重要因素之一。如果地方政府在短期利益的驅使下，通過過高的回報率，過長的特許經營期以吸引社會資本，但最終又缺乏承受能力，難以履行合同義務，直接危害合作方的利益，也會加劇地方債務風險。盡管財政承載能力評估能夠一定程度上減少地方政府財政危機發生的概率，但從 10 年以上服務期來看，地方財政支付能力仍存在許多不確定性。

2.3 績效考核難度問題

政府購買服務模式下，海綿城市 PPP 項目的績效考核是政府付費的主要依據。從實踐經驗看，績效考核目標的可行性、風險構成及其分擔、責任邊界等仍有待考證。結合目前幾個已有的海綿城市 PPP 項目的策劃與績效考核體系看，尚存在一些明顯問題，如績效考核與建設內容不對應，績效考核方案難以達到，對未來實現績效存在的風險缺乏清晰的認知和明確的責任分擔機制，考核方式簡單等。舉例來說，部分項目將河道局部匯水范圍劃入海綿城市 PPP 項目包，完全以末端河道水質、水量評估海綿城市實施效果，但忽略了流域上游以及未劃入PPP 項目的其他匯水片區對河道水質、水量的影響。又例如，現有徑流污染目標的考核方式主要依靠監測結果來進行評定，忽視了雨水系統及其設施的復雜性、降雨的隨機性及季節變化等因素的影響，也會降低考核結果的合理性。目前掌握的多個海綿城市 PPP 項目的邊界條件和系統關系，已經清晰的表明未來的績效考核將面臨較大風險和問題，這給政府和企業按照績效考核付費埋下了隱患。

2.4 長期運營維護問題

按照財政部要求，PPP 項目簽署的合同至少具有 10 年服務運營期，因此長期的運營維護管理也是海綿城市 PPP 項目考核的重要一環。即便方案設計合理、施工建設到位，若沒有長期穩定的、良好的運營維護作為支撐，其建設成效仍難以保證，這也是我國環境領域比較突出的問題。海綿城市PPP 項目的后期運營維護工作本身較為復雜，再加上這類項目又容易受自然氣候變化、上游開發或污染、城市整體的管理水平和市民環保意識等各種綜合因素影響，維護期內很容易產生非技術性的責任糾紛問題，甚至最終導致績效考核方面的困難或糾紛。因此，不同海綿城市PPP 項目運營維護內容的劃分、責任主體的界定、維護費用的計算、績效評估及考核辦法等，都需要在 PPP 項目策劃初期依據實際情況予以充分考慮和合理安排。

3. 海綿城市 PPP 模式的要點與展望

雖然海綿城市PPP 項目在開展的過程中存在各種問題和挑戰，但不可否認的是，海綿城市 PPP 模式仍是一個值得堅持探索的新路徑。隨著首批試點城市建設的實施推進和第二批海綿城市試點的啟動，海綿城市 PPP 模式也在逐步深入和落地。結合上述發達國家在雨水系統 PPP 模式上的經驗，以及目前國內幾個海綿城市 PPP 項目推進中遇到的困惑，筆者認為有如下幾點需要在 PPP 項目落實中重點考量。

3.1 組建商業與技術聯合的專業咨詢團隊

PPP 項目是一項參與者眾多、組織結構復雜的系統工程。一個完善的 PPP 項目需要協調公共部門與不同類型企業(包括承建商、運營商、投資機構等)之間的關系，以達到多方共贏的目的，因此咨詢團隊的作用就非常關鍵。根據上述美國馬里蘭州的案例，以及發達國家 PPP 項目的經驗，政府部門和企業通常按比例投入一定資本籌建 PPP 項目公司(即 SPV)，該項目公司通過銀行等金融機構獲得債券融資，并且分別與承建商、運營商、供應商簽訂建造合同、運營維護合同、設備采購或供貨合同，其中建造合同可能是采取 EPC 或其他承包形式。與此同時，政府部門將特許經營權轉讓給 PPP 項目公司。上述過程之中，無論公共部門或是企業都需要聘請咨詢團隊(如技術、法律和財務)制定合理的 PPP 項目方案，PPP 項目的財務測算、風險評估、資金構成、物有所值評價、財政承載能力分析等工作主要由商業咨詢團隊來完成;技術層面，PPP 項目的系統構成、邊界劃分、建設與運營費用評估、績效考核體系等問題則需要專業技術咨詢團隊來支撐。圖 2表明了一個典型的PPP 項目中咨詢團隊與參與方建立的關系。