梁有國

01供水行業舉步維艱背后的深層邏輯

梁有國從四個方面回顧了供水行業的發展歷程和當前現狀，并與其他基礎設施行業發展作出對比，以期找出制約供水發展的主要因素和相關聯影響因子，在權責對等的的原則下探討供水行業可持續發展的方向和路徑。

1、生命之源的重要性被監管層和公眾忽視

梁有國指出，大家每一天都離不開水，但供水行業從來沒有像水利、能源電力、交通、通訊行業發展一樣上升到國家發展戰略的高度，最集中的表現是管理事權層級過低，行業話語權太弱。

2、改革進程嚴重滯后，錯過了改革開放高速發展的政策紅利

當水利、能源電力、交通、通訊都在爭取建設資金政策，高速發展時，我們卻在討論供水屬于事業還是企業的編制。1992年召開的中共十四大，提出建立社會主義市場經濟體制，而2002年，建設部才出臺了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》。

因為有政府的福利供水的慣性思維和自然壟斷屬性，供水企業悠然自得地過著自己的小日子。大多數供水企業是2021年才真正感到有了明顯的危機感。

從能力建設方面將供水發展與電力、通訊行業的幾個關鍵期做縱向和橫向比較，1979-2018年改革開放40年供水能力增加6.4倍、供水人口增加了4.88倍；而電力行業的裝機容量1979~2018年改革開放40年增長了32.33倍；通訊行業改革開放40年增長了83670倍。

從資金政策方面對電力、通訊、交通、供水發展的幾個關鍵期做縱向和橫向比較，我國從1980年開征了固話初裝費，1987年開征了移動入網費。這些費用比水電氣行業的入戶費（管道建設費、戶表工程費等名目）等高，而且征收時間非常長。比如，水利建設資金、各類電力建設基金、電網改造基金等征收期限多數是15-20年，但農網改造資金保留至今。公路客、貨運附加費、車購費、鐵路客、貨運附加費征收期限也有15年左右。車購費2001年費改稅后至今在征收；機場建設費起源于地方政府為解決所在地機場建設的地方配套資金，因為征收效果好，有效地加快了機場建設進度。1995年12月由民航總局統一征收至今，中央和地方五五分成全部用于機場建設。

梁有國介紹，通訊、水利水電、交通領域的基金全部用于建設，而且這些政策都是執行嚴格，監管到位，成效顯著。中央和地方基金均納入各級財政的預算外資金管理，同時納入政府審計的監管。1992-2002年由國務院批準在四川省征收的鐵路分流運費曾經在1999年到2001年，鐵路分流運費最多時一年就接受了審計署的5個特派辦的專項審計。

而供水領域，自從1989年國家開征土地出讓金，實行中央和地方分成的規定，土地出讓金地方留成40%中，少部分用于三通一平建設外，國家層面的資金政策幾乎沒有。而地方留成的土地出讓金除經濟發達的一線和省會城市、長三角、珠三角地區得到了少量補助外，大部分建設資金資金來源仍然靠的是價外收費。部分二線城市及大多數三、四線城市均因財政入不敷出而缺位。地方政府出臺的價外收費政策，各地標準征收時間差異很大，盡管國家層面多次明確停收，終因地方財政入不敷出，絕大多數地區是2021年一刀切后才停收的。

水利、能源電力、通訊、交通基金政策是這幾個行業高速發展的物質保障。而地方政府出臺的供水價外收費政策，2000年國家層面就多次要求停收，但大多數地卻一直在征收。關鍵問題是多數地方政府財政入不敷出，土地出讓金地方留成的40%，基本用于吃飯財政支出了，財政沒有資金用于彌補供水虧損和能力建設。

“制定清費順價政策初衷是好的，我認為具體辦法的有些規定對整個供水行業發展歷程和現狀缺乏深入調研，在地方政府、供水企業均不具備自我造血機能的情況下，推出什么樣的政策規定才能更好地加快供水行業健康可持續發展還有待大家共同去努力探索。”梁有國指出。

3、小而散的發展格局，措施了發展機遇

各自為政的小而散的發展格局，導致供水行業沒有爭取到國家層面的資金政策，錯失發展機遇。多數供水企業的財務經營狀況并不樂觀，自2021年清費政策執行以后更是舉步維艱。

供水企業水費收入及非水費收入占總收入情況

供水企業2011-2020年利潤變化情況

從供水企業水費收入及非水費收入占總收入情況可以看到，四川省2011-2020年以來供水企業水費收入占總收入的52%-58%，非水費收入占總收入的42%-48%。

但從供水企業2011-2020年利潤變化情況來看，整個供水行業的總利潤與工程利潤變化趨勢基本是同步的，供水利潤是不斷下降的。在面臨成本不斷上升的情況下，由于自來水的商品屬性長期被弱化，導致水價調價被各種因素困擾，水價難以覆蓋成本，二、三、四線城市供水企業的供水業務長期處于虧損或保本的狀態。

供水企業工程利潤占總利潤比值的變化情況

再來看供水企業工程利潤占總利潤比值的變化情況，工程利潤是總利潤的1.36-3.16倍，是維持企業生存和供水廠網設施改造的主要資金來源。2021年嚴格實施清費順價以來，管網建設配套費（本次清理的價外收費）所產生的穩定現金流銳減，供水企業彌補供水業務虧損的資金沒有了，獲取金融機構貸款的信用保障也下降了。

4.長期以來成本——水價政策性倒掛，供水企業生存舉步維艱

規模大的省會城市、直轄市沒有問題，規模能力上去了，固定成本變化較小，可變成本可節約很多。供水行業長期普惠性水價政策，行業入口端，也就是成本端，完全是市場化了。出口端（供水價格）又嚴格受政府管控，國家層面政策和水價管理辦法，在各地實施以來，讓大多數供水企業經營狀況更加困難。

供水企業2011-2020年成本變化情況

分析供水企業2011-2020年成本變化情況，2011-2020年以來總成本、售水和制水成本、管網維修成本以及管網建設改造成本都呈現不斷上升的趨勢。

梁有國總結，供水行業因事權過低，發展滯后的系統性問題，已成為嚴重制約行業健康可持續發展的關鍵。鐵路電力等其他行業是“一票制”，一個文件國家發展改革委就可以批準，四川省有200多家供水企業，每個企業的水價、收費都是各個地方政府在管，所以，從本次交流中的關鍵詞詞頻來看，事權過低出現較高。

02“謀事在天，成事在人”，破冰之道思考

中國有句古話叫“成事在天，謀事在人”，更多的是聽天由命。供水行業要反過來，要正確區分行業自身和外部環境兩方面的制約因素，以“謀事在天，成事在人”的精神去探索我們的生存發展之道。

1、直面問題，奮起直追

發展是硬道理，自我陶醉的小日子已經讓我們落后。借用城市供水規劃中的三句話:水是生命之源，沒有水就沒有生命；水是農業、工業的血液，沒有水就談不上工業、農業的存在；水是城市發展的基礎，沒有水就沒有人類社會的今天。

供水行業作為城市發展唯一不可替代的行業，為什么沒有像其他基礎設施一樣受到重視和扶持？梁有國認為有三個原因值得大家思考。

第一，客觀上與小而散、事權層級過低相關。主觀上與我們行業長期缺乏危機意識是分不開的；

第二，行業不可替代，人卻不能懈??；

第三，要有“謀事在天，成事在人”的精神奮起直追，改革就是要思變謀發展。我們供水人，一定將供水事業作為自己的使命去維護和爭取，安穩的小日子已經不安穩了。

2、重新審視行業尷尬處境，多管齊下找準突破口

總結歷史的經驗與教訓，是為了讓我們記住曾經失去的機遇，看清當前面臨的困境。只有這樣，我們才能在前行的路上，把握住發展的方向。那么，如何來實現目標呢？

首先，看清差距。各自為政，自給自足的滿足感已經轉化為生存危機；規模小，市場話語權不夠，也是制約供水行業發展的客觀方面。另外是自身發展理念方面，堅持寧做雞頭不做鳳尾，將會制約發展，把自己淘汰。

其次，找準方向。一是提高行業話語權的需要；二是自身發展的需要；三是爭取市場主體和擺脫各種干擾束縛的需要。

第三，探索發展路徑。問題方向理出來后，我們要找出發展路徑。改革是解決發展過程中出現問題的金鑰匙。我們需要打好三張牌，一是打好改革發展的金牌；二是主動突圍，打破區域限制；三是引進新的戰略合作伙伴，打造國有控股的新的混合所有制大集團企業。

第四，用好方法。做好政策法規研究，摸準特定時期的脈動規律；充分發揮官媒的宣傳教育作用，讓供水成為公眾關注自身安全、健康的熱點，這是一把雙刃劍，各地情況不一樣，需要大家認真思考對待；由于供水行業的管理事權層級過低，很多訴求沒有上傳通道。因此，應努力拓寬行業訴求的上傳通道，爭取人大、政協代表對供水行業的了解、關注，為供水行業健康發展建言。

梁有國強調，切忌監管部門與供水企業之間發生“囚徒困境”思維。監管層制定的政策不是把供水企業管得越死越好，而是要做好充分的調查研究和評估，把供水安全、水質和服務作為首要條件。政府必須清醒的認識到：為公眾提供安全優質供水服務是政府的法定義務，公共供水企業只是受托提供該服務的執行人，不是法定義務人。因此監管部門出臺政策和執法過程中，要充分考慮區域經濟和行業發展的不平衡現狀，依法保護公共供水企業的合法權益，政府與供水企業不是管制與被管制的關系，而是契約和服務關系。這些問題非常重要，不搞清楚這些問題，供水行業健康可持續發展之路仍會迷茫。

梁有國用四句話作為發言的總結：

第一，供水的第一要務是安全保障；

第二，自來水的商品屬性老百姓是認可的；

第三，水價提高不會成為社會不穩定的風險；

第四，機場、農網與保障生命安全的供水孰輕孰重？答案一目了然。

因此，供水企業應該做相關政策研究，加強與政府溝通，在保證安全優質供水的基礎上，根據各地的實際情況及時向監管層反映供水的現狀和行業發展的建設性意見。