壟斷執法報告發布，供水行業的“易錯區”及背后“誘因”
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發布日期：2023-08-19 來源：E20供水圈層 瀏覽次數：
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導讀
自2019年以來，市場監管總局連續4年編寫發布《中國反壟斷執法年度報告》，最新的《中國反壟斷執法年度報告（2022）》于6月9日在市場監管總局網站進行發布，從工作綜述、執法成效、行業執法、法治建設、公平競爭政策、國際交流、地方工作和大事記八個部分，全面系統展現了2022年我國反壟斷和公平競爭政策實施進展情況和取得的積極成效。
2022年，反壟斷執法機構共查處公用事業行業濫用市場支配地位案9件，主要涉及供水、供氣領域，違反新修改《反壟斷法》第二十二條規定，實施了限定交易、搭售或者附加不合理交易條件等行為。在這9起案件中，涉及供水領域的有6起，占比60%以上。
供水行業由于其天然的資源稀缺性和規模經濟效益，自來水供應和服務在區域內由單個企業大規模生產經營比多個企業同時生產經營更有效率，由此帶來了自然壟斷的行業特性。此特性也就決定了供水企業在其服務區域內具有市場支配地位，即具備在相關市場區域內占有絕對市場份額、在相關市場具有控制能力、其他經營者進入相關市場難度大等特質。在上述提到的6起案件中，供水行業濫用市場支配地位行為可大致分為三類，第一類為限定房地產開發商只能選擇當事人負責供水工程施工，第二類為限定開發商只能向當事人購買或其指定的供應商購買二次供水設備，第三類為附加一些不合理的額外收費，如向臨時供水用戶收取押金，向開發商收取掛表押金、入網費、消防管道費等，向直飲水機經營者收取工程費用……根據《中華人民共和國反壟斷法》第四十七條規定“經營者違反本法規定，濫用市場支配地位的，由反壟斷執法機構責令停止違法行為，沒收違法所得，并處以上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款”，以及第四十九條“對本法第四十六條、第四十七條、第四十八條規定的罰款，反壟斷執法機構確定具體罰款數額時，應當考慮違法行為的性質、程度和持續的時間等因素”，這6起案件中，大部分供水經營者被處以了上一年度銷售額3%的罰款，其中鳳陽縣益民供水有限責任公司因違法行為持續時間較長且程度較為嚴重等原因，被處以2020年度銷售額4%的罰款，即1627702.77元，處罰比例較高（相關閱讀：今年首個供水壟斷被罰！這些重災區，一個都別踩）；從違法所得金額上來看，最高被沒收的違法所得為12553416元，上述提到的三類行為均有涉及，且持續時間較長。近些年來，供水行業濫用市場支配地位的案例屢見不鮮。早在2016年，工商總局在全國范圍內掀起了一場集中整治公用企業限制競爭和壟斷行為的專項執法行動，引發業內高度關注。為此，E20環境平臺專門組織了一場 “系統防范壟斷風險，共建產業健康格局”為主題的沙龍，并將成果匯編成了《供水行業健康發展報告（2017版）》。2022年中國水網也做過相關分析報道，深入解析了壟斷與二次供水之間的關系（相關閱讀參見公眾號“E20水網固廢網”：水司深陷壟斷風波，背后原因及怎么破？）。總的來講，我們不排除部分供水企業憑借市場支配地位干涉市場公平競爭以謀求自身利益的可能性，但更多的是本著提升供水服務效率和品質的初衷，卻不慎觸碰到法律的紅線，尤其體現在紅線內工程建設以及二次供水設備品牌限定方面。依照目前的政策要求以及發展趨勢來看，紅線內的供水管線以及二次供水泵房均由房地產開發商出資建設，而后期的運維管理卻是交由供水企業進行統一的運維管理。出于節約成本的角度，開發商可能更加傾向于采用低價產品，導致施工質量和設備品質得不到保障，為后期的運維管理埋下了很多隱患，從而加重了供水企業的運維壓力，也對城市供水安全造成了威脅。為有效解決這一問題，部分企業對紅線內的供水建設工程參與程度較深，以確保工程質量有保障，并且希望二次供水設施能夠更加高質耐用，因此部分供水企業給出了二次供水設備的推薦名單。但是在這一過程中，由于相關法律意識淡薄，沒有掌握好分寸等原因，造成了對市場的過分干預，無意中成為了濫用市場支配地位的“當事人”。
因此供水企業需要學會平衡保障供水工程及設備質量與維護市場競爭公平性之間的關系。在前期注重與主管部門和開發商之間的溝通，出臺相關技術規程，合力推進紅線內供水工程（包括二次供水泵房）建設的標準化工作。設計、施工等有關材料也要更加規范、清晰、經得起推敲；在過程中需要增強行業主管部門和供水企業在工程設計、隱蔽工程驗收、竣工驗收等關鍵環節的參與感和話語權，做到責權對等，以盡量避免由于前期施工的不到位導致的后端運維管理問題。
除了上述所提到的出于對工程質量的考量，在供水企業濫用市場支配地位行為的背后還存在著價費機制不完善的心酸。《國務院辦公廳轉發國家發展改革委等部門關于清理規范城鎮供水供電供氣供暖行業收費促進行業高質量發展意見的通知》（國辦函〔2020〕129號，以下簡稱“129號文”）于2020年12月23日印發，旨在清理規范城鎮供水供電供氣供暖等行業收費，很多地方也及時對文件內容進行了響應（關于129號文執行情況的具體分析可見：129號文的地方供水實踐怎么樣了？這幾個省市有亮點！）。但是很多地方都是清理“費”先行，而忽略了及時完善“價”機制的重要性，從而導致了因清費帶來的供水成本增加無法及時通過價格進行疏導，由此加劇了供水企業的經營壓力。再加上部分地區水價調整周期較長，又缺乏配套補貼機制，導致供水成本倒掛現象加劇，供水主業的日常收入無法有效支撐城市供水安全與發展，成為供水企業試圖從其他地方彌補虧空的誘因之一。當然，經營的苦衷并不能成為供水行業違反反壟斷法的正當理由，但是濫用市場支配地位背后的原因確實值得我們進一步思考和解決。
129號文中提到“取消收費項目后屬于公共服務范圍的，應通過財政補貼、價格補償等方式保障公共服務供給”，也就是說一些不應以“費”形式體現的公共服務投入，應以“價”的形式來體現，或以政府補貼的形式來進行補償，從而推動公用事業的運營模式向著健康、穩定、長遠的方向發展（相關閱讀：新政快評！清理規范供水行業收費的背后到底是什么？），如上海明確將城市基礎設施配套費的使用范圍擴大至住宅項目供水供電供氣接入工程，從而有效緩解了因取消接入費而帶來的供水企業運營壓力。
以前各地市場監督管理局在供水領域的調查及處罰對象均為地方供水企業，但是國家市場監管總局于近期發布了一則行政壟斷案，調查對象為地方人民政府：安徽某縣印發的二次供水管理辦法中要求在建的二次供水設施由建設單位委托取得特許經營權供水單位進行施工。這一行為被認為限制了該縣新建小區二次供水設施工程建設市場的競爭，違反了《中華人民共和國反壟斷法》第三十九條規定，構成濫用行政權力排除、限制競爭行為。最終，相關政策文件被廢止，有關部門立即停止執行。此案件進一步彰顯了國家對于反壟斷的堅定決心，隨著反壟斷監管執法力度的加大，地方政府在制定有關政策文件時需要更為謹慎，盡量避免對紅線內供水工程建設方面進行具有明顯傾向性的表述，供水企業也會更加注重在工程建設方面的責權邊界劃分。這一趨勢也將對二次供水設備供應商產生不同程度的業務幫助（或沖擊）。反壟斷執法提升了市場公平性，鼓勵了開放和多元化的競爭，激發了市場活力，但同時也可能會進一步加劇供水設備的低價競爭現象。因此在開放市場的同時，還需加強相關設備產品的質量監管與品質把控，引入產品全生命周期概念，從而更好地保障城市供水安全。
面對日趨嚴格的反壟斷執法工作，供水行業在提升自我法律意識的同時，更需要去尋求一些可落地的解決方案。對于主動觸碰法律紅線的壟斷行為，必須嚴懲不貸，但是對于被動違規的行為，在矯正的同時更需要關注其背后的原因，進行更深層面的認識與分析，以從根源上解決問題。
維護市場的公平和公正與有效保障城市供水安全之間本不存在對立關系，只是在實際操作過程中，由于各方立場不同，權責不統一，體系不完善等問題，導致了業態的不健康。這需要所有相關方共同去溝通、理解、并解決，是一個相對比較漫長的過程。
此外，隨著大環境的不斷變化，國家和地方政策要求的持續完善，供水行業濫用市場支配地位行為的界限和操作層面的評判準則也會隨之變化，供水企業內部還需時刻關注有關信息，及時進行內部規章調整。
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