中國的大型水利工程，如三峽大壩和南水北調(diào)工程都名聞遐邇。有一些觀點認為，中國水利政策正在從強調(diào)“硬的”基礎(chǔ)設(shè)施，轉(zhuǎn)向“軟的”監(jiān)管政策，并且還可能正從強調(diào)安全（防洪）和供水，轉(zhuǎn)向污染控制和城市綠化等強調(diào)生態(tài)改善的項目。

盡管毫無疑問，中國的水利政策和法規(guī)正在變得更加精細，但我們認為，中國的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍在加快，而生態(tài)改善在這一增長中只占不多的一部分。不過，這種建設(shè)在性質(zhì)上有了重大的變化。我們看到的是，中國的水資源管理正處于一個新階段。這一階段，在跨流域調(diào)水的支持下，一個國家“水網(wǎng)”正在成型，現(xiàn)有的供水網(wǎng)絡(luò)正在完善。

一輪新的基建繁榮

2014年南水北調(diào)東線和中線工程的竣工，絕不是標志著重大水利基建的結(jié)束。就在同一年，國務(wù)院宣布了172項新的重大水利基礎(chǔ)設(shè)施工程。截至2019年底，其中142項已開工建設(shè)，剩余的30個項目中有17個被劃入了國務(wù)院2020年宣布的第二輪150個項目之中。這些項目部分是對2020年夏季洪水的回應(yīng)。2022年1月發(fā)布的《關(guān)于實施國家水網(wǎng)重大工程的指導(dǎo)意見》表明中國政府計劃在“十四五”期間（2021-2025年）進一步擴大水利建設(shè)投資。

從我們在各級政府機構(gòu)官方網(wǎng)站上拼接起來的信息來看，“172+150”重大水利工程包括新建水壩、引調(diào)水工程和泵站，目的是增加供水、防洪減災(zāi)、增加灌溉供水量與供水效率，以及實現(xiàn)地區(qū)之間的水資源調(diào)度。其中還包括一些大型生態(tài)改善項目。一旦竣工后，“172+150”重大工程將使全國年可用水量增加1220億立方米（增幅約20%），每年節(jié)約灌溉用水260億立方米，防洪庫容增加316億立方米（相當于黃河年流量的一半左右），全國灌溉面積增加約10%（1.07億畝）。這些項目的總投資預(yù)計達2.99萬億元（4700億美元）。

密云水庫是亞洲最大的人工湖，也是北京最大的地表水源地。圖片來源：kesos

從字面上看，這些基礎(chǔ)設(shè)施項目主要有四種類型：跨流域引調(diào)水項目（占投資的36%）；水源項目，涉及修建大壩或泵站以增加當?shù)毓┧?3%）；加強水庫和湖泊的防洪能力（36%）；以及新的灌溉系統(tǒng)（15%）。但實際上，這些數(shù)字之間存在某種程度的重疊，因為項目可以同時服務(wù)多個目標，比如大壩水庫既可以防洪，又可以增加供水。居民和工業(yè)用水占這些項目投資的40%，灌溉占20%，生態(tài)恢復(fù)僅占1%（其余主要用在了防洪上）。

2008年至2019年間，水利基礎(chǔ)設(shè)施項目的年支出呈現(xiàn)出整整七倍的驚人增長。最顯著的激增出現(xiàn)在2014年后“172+150”工程立項之后。2001年，防洪是最主要的建設(shè)類別，達到總投資的55%，但到2019年這一比例降至34%，盡管這類項目的數(shù)量仍然最多。水電項目投資也略有下降。隨著時間的推移，旨在增加供水的項目（主要是水壩和跨流域調(diào)水）重要性不斷提升，并在2007年后成為最重要的項目類別，在2015年占據(jù)了總投資的50%。自2014年以來，“生態(tài)用水”（用于河流、湖泊和濕地，以及景觀和環(huán)境衛(wèi)生的水）的供應(yīng)量已從100億立方米增加到200億立方米，翻了一番，但仍僅占總用水量的3%左右。這兩輪重大工程給可用水量帶來的大幅增加相當于南水北調(diào)中線容量的四倍。

一張多級的水網(wǎng)

兩輪項目之間有三個區(qū)別。第一個是地理重點。第一輪項目主要著眼于長江、松花江和遼河流域，擴大了水網(wǎng)的骨干。而第二輪項目更側(cè)重于黃河流域的防洪、灌溉和環(huán)境流量，這與 “十四五”規(guī)劃再次強調(diào)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略相一致。

第二個區(qū)別是生態(tài)用水工程項目數(shù)量的增加，這表明在“十四五”規(guī)劃期間（2021-2025年），環(huán)境流量正得到高度重視。第三個區(qū)別在于“智慧”水利項目的出現(xiàn)。這是第二輪項目中新引入的一個類別。目前這類項目有五個，將對水文和水資源信息進行仔細監(jiān)測并實現(xiàn)數(shù)字化，以嘗試對整個水利基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)進行微觀管理。即便如此，防洪減災(zāi)、水資源優(yōu)化配置、灌溉節(jié)水和供水的項目數(shù)量仍然是最多的。

盡管存在這些差異，但南水北調(diào)和“172+150”重大水利工程背后的著眼點是一致的：中國的水資源分布不均，已開發(fā)和將開發(fā)地區(qū)普遍缺水。跨流域調(diào)水量穩(wěn)步增加，到2016年達到了每年485億立方米（相當于全國用水量的約8%）。172個重大水利工程投資的近40%用在了全國各地的16個主要跨流域調(diào)水工程上。

在治理方面，目前的計劃是讓中國四個主要行政層級中的每一級分別履行特定職責。中央政府負責該系統(tǒng)的“主骨架”：除了南水北調(diào)的“四橫三縱”（南水北調(diào)規(guī)劃的用三條南北路線將四條東西河流連接起來的水網(wǎng)格局）外，還包括新的調(diào)水工程，包括引漢濟渭、引江濟淮、南水北調(diào)中線雄安干渠，以及內(nèi)蒙古和北部灣的飲用水水庫。各省級政府負責將省內(nèi)的主要水利基礎(chǔ)設(shè)施與這一全國主骨架連接起來。市和縣一級政府將集中精力把灌溉區(qū)和地方城市供水系統(tǒng)連接到省級供水主網(wǎng)絡(luò)。

水安全或被重新定義

水資源短缺和地理分布不平衡是中國水資源狀況的關(guān)鍵特征，而國家水網(wǎng)的逐漸成型讓中國不再受困于這些問題。構(gòu)建國家水網(wǎng)使現(xiàn)有的水利基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)更加完備，通常以向鄰近流域調(diào)水的方式，實現(xiàn)現(xiàn)有水壩和河流系統(tǒng)的協(xié)調(diào)利用。這一水利“主骨架”的出現(xiàn)已經(jīng)改變了以往的區(qū)域天然水可用性的概念：如今北方城市供水水源更加多元，其中一些來自很遠的地方。我們時不時會聽到中國即將發(fā)生區(qū)域性水危機（難免也是地區(qū)間的地緣政治危機）的說法；如果這個國家水網(wǎng)能夠發(fā)揮作用，那么就將大大降低發(fā)生這些情況的可能性。

“十二五”和“十三五”規(guī)劃大力強調(diào)改善水質(zhì)和改善總體環(huán)境，從而促使一部分水資源被調(diào)整為生態(tài)用水。雄安新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃便反映了這一轉(zhuǎn)變，那里大規(guī)模的城市生態(tài)用水每年需要超過5億立方米的調(diào)水。如上所述，盡管生態(tài)用水投資有所增加，但生態(tài)用水總量仍然很小。因此，現(xiàn)在說中國的水利投資已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕原h(huán)境為目的還為時過早。不過，這確實說明了優(yōu)先次序的根本轉(zhuǎn)變。城市空間綠化和河道水質(zhì)改善將成為評估中國用水安全的關(guān)鍵指標。這并非是“沖洗”污染河湖之類的“權(quán)宜之計”，其目標是將水質(zhì)從V類（不適于任何用途）提高到III類（最低飲用標準）。

南水北調(diào)工程。圖片來源：Alamy

盡管三峽工程和南水北調(diào)等大型基礎(chǔ)設(shè)施工程長期以來一直備受矚目，但中國已經(jīng)在悄然構(gòu)建一個高度一體化的供水網(wǎng)絡(luò)。它不僅已經(jīng)大幅增加了城市和灌溉的可用水量，還使政府可以對從全國到縣一級用水進行監(jiān)測，并實現(xiàn)一定程度的控制。大型水利工程的完工并不意味著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的結(jié)束。相反，水利建設(shè)的步伐恰恰迅速加快，尤其是2014年啟動了“172+150”水利工程之后。

這樣一個全國性的供水網(wǎng)絡(luò)依然延續(xù)著一些過去的政策重點，例如對鋼筋混凝土重型基礎(chǔ)設(shè)施的強調(diào)，但它也代表著抱負的轉(zhuǎn)變和對環(huán)境問題的新的關(guān)注。這樣一個網(wǎng)絡(luò)將日益鞏固國家層面對供水的控制，使中央政府的調(diào)水能力達到前所未有的規(guī)模。