水是民生保障和經濟發展的重要戰略資源，只要能解決好水的問題，社會就能穩定，經濟就能發展。
陜西不是一個水資源大省，先天總量不足，后天又時空分布不均。再加上隨著工業化、城鎮化建設加快推進，城市規模不斷擴大，縣城供水問題日益突出，尤其是到了用水高峰，經常會遇到停水、停工的現象，可以說供水問題已經成為制約地方經濟社會發展的瓶頸之一。
2014年，陜西省遭遇大旱，特別是商南、三原等地旱情嚴重，縣城供水嚴重不足，引起了社會各界的廣泛關注。陜西省委、省政府主要領導高度重視，多次就縣城供水工作作出重要批示。2014年8月19日，按照省委書記趙正永、省長婁勤儉的指示，祝列克副省長組織省發改委、財政、住建、水利等部門召開了縣城供水專題會議，會議從規劃、融資、市場化等方面，為縣城供水產業的發展勾畫了藍圖，明確了縣城供水的發展方向，并特別提出要用市場化手段，引入社會資本，加大融資力度，充分調動地方積極性和資源，統籌解決縣城供水問題。
2014年9月，陜西省水務集團與富縣簽訂了供水合作協議，正式啟動了全省第一個縣級供水市場化試點，并在這個項目中首次嘗試了PPP模式，對縣城水源和供水企業進行統一整合和管理，盤活了國有資產，變資產為資本、變資本為資金，大大提升了陜西省縣城供水的能力和水平，創造了陜西省水務市場化工作的范例。
從陜西省水務集團以市場化破局縣城供水問題可以看出，在涉及到供水、供電、供熱等國計民生的公共事業上，公益性國企的優越性正在得到越來越廣泛的彰顯和認可。本文以陜西省水務集團為例，來闡述探索公益性國企在保障民生、服務社會、提供公共產品和服務方面的優越性和必要性，以及如何更好地發揮公益性國企的體制效應。
一、公益性國企的特征
2015年9月出臺的中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》提出，根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類，并實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，推動國有企業同市場經濟深入融合，促進國有企業經濟效益和社會效益有機統一。商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標。公益型國有企業“在中央層面包括石油石化、電網、通信服務等領域的企業，而在地方包括供水、供氣、公共交通等方面的企業。”
從以上表述，我們可以看出，公益性國企是那種社會公益性強,不以盈利為唯一目標，能夠為整個社會和全體人民帶來經濟效益和社會效益的國有企業。因為公益性企業的性質，決定了其進入某些行業的天然的必要性，因為和民營企業、商業型國企比較起來，公益性國企最大的特點就是不以盈利為唯一目的。
2004年1月13日，延川縣人民政府與延安四方工貿公司簽訂了《延川縣自來水廠擴建項目投資及經營合同》，2006年6月底，縣政府正式將自來水公司移交延安四方工貿公司管理。由于公司沒有應急水源，每到干旱季節縣城供水水源存在枯竭現象，嚴重影響了城區居民的生產和生活。
2004年7月1日，由太白縣水利局與西安一家民企簽訂承包太白縣自來水公司協議，民企帶資承包經營，期限為五年（2004年7月1日至2009年6月30日），當時因自來水公司修建涼峪水廠欠工程款二百多萬元無力償還；協議規定由這家民企在承包期間償還公司前期拖欠所有賬務，并完善水廠后期建設項目，完成縣城管網改造工程，職工年工資增漲10%等。但承包期間，民企所有人不僅沒有償還自來水公司原有債務，還將公司后院以自來水公司名義私自轉包， 承包期間的水廠改建工程，設計落后、質量不符合國家標準，建成后無法使用，購買的管材質量差，造成后期維修費用巨大，公司職工工資不能按時發放。
2009年6月30日承包期滿，供水企業不但沒有相應的發展，反而遺留下了巨大的經濟債務。
從以上兩個例子，可以看出，在涉及供水供熱等國計民生的事業，既是公益設施，又是基礎設施，一次性投入大，回收效益慢。民營企業以追求利潤為目的，不會超前建設和遠期投入，更不會有專項資金用于應急搶險，也不會承擔政策性的虧損。由于這種認識不到位，簡單的出賣和改制基本上是政府投資、企業盈利，造成國有資產流失。
陜西省水務集團作為陜西的公益性國企，在接手富縣供水企業的時候，按照中省關于供水市場化工作思路，與當地政府進行合作，將水源工程、管網、供水設施等設備及涉水企業從政府職能中分離出來，并交由省水務集團進行建設與管理，對涉水資產打包整合，按照“變資產為資本，變資本為資金”的思路，通過收費權質押，資產抵押等措施，籌措資金，保障供水項目設施建設的資金來源，實現國有資產的保值與增值功能。引入規范化管理，轉變管理體制，提升供水企業運營效益，同時建立完善企業管理制度，規范和引導供水企業實施改革，激發員工積極性和主動性，提升企業運營效率。
截至目前，陜西省水務集團通過PPP模式的運作，已為富縣籌措資金近6000萬元，用于水廠擴建、應急引水工程建設、管網鋪設、設備更新等，2015年為當地新增日供水能力5000m3，供水規模擴大了一倍，使富縣存續多年的缺水問題以及拖延三年的投資達200億元的延能化基地用水問題得以解決，供水企業職工收入也有了明顯的改善，真正做到了政府、企業、群眾的三方滿意。
從陜西省水務集團用市場化手段成功破解富縣縣城供水難題可以看出，公益性國企所具備的幾個特征：首先，其產品關系到國民經濟發展基本條件，比如供水、供熱和公共交通；第二，在經營中存在著不同程度的壟斷或寡頭競爭。城市供水因為涉及國計民生和公眾健康，具有一定的壟斷性和排他性；第三，定價機制由政府控制，該類企業自身沒有定價權。自來水的定價由國家物價部門制定，企業沒有定價權；第四，企業社會效益高于經濟效益，應承受政策性的虧損。這一點是公益性國企區別于其它類別企業的最大特征，即主要突出社會效益，在社會突發事件和應急搶險中，必須不計成本、不計利益，為國家、社會和公眾利益承受必要的經營虧損。
二、公益性國企的優越性
傳統意義上，國企一般會直接承擔公益性的經濟業務，如提供地鐵、公交運輸，提供城市維護與網絡安全，提供金融穩定與安全等。國企的這種公益性目標需要由國企投入大量人力、物力資源來加以保證。因此國企在公益性與商業性的統一上與民營企業相比有兩個重要區別：(1)國企是更多地直接地，而不是間接地承擔公益性(非贏利性)的經濟運行功能；(2)國企對公益性的資源投入占其全部投入的比重遠遠高于民營企業的公益性資源投入占其總投入之比重。
這樣一來，國企就自然分為兩大類：一類是以商業性為主、公益性為輔的國企；另一類是以公益性為主、甚至是以公益性為其基本業務的國企。但這種公益性與商業性混同的國企體制不可避免地為國企管理帶來很多麻煩，主管部門很難核清一個企業的公益性與商業性的相對比重，無法進行很好的成本核算和分類管理。2015年9月出臺的中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》明確提出，要對國有企業進行分類管理，根據企業所承擔的不同功能把國有企業分為商業型國企和公益類國企。
實行國企的分類管理后，公益性國企的公益性無疑得到了進一步的加強，在進入涉及國計民生的領域和在相關領域開展服務方面也將得到更多的政策性補助和扶持。
一是能更大程度地爭取地方政府的支持，實現合作共贏。
公益性國企的性質決定了所涉及的行業都是國計民生類的行業，必須得和當地政府打交道。而國企的地位和公信力，又使得企業在開展工作中，更容易得到政府的支持。
水務市場化推進過程中，如何調動地方政府的積極性，使其充分參與到供水PPP項目中來，提供相應的配合與支持，對于項目的順利推進起著關鍵的作用。在接洽開始，陜西省水務集團就市場化合作內容與地方政府進行多層面深入交流，宣傳推介市場化合作模式的利好。充分利用供水服務公益性的特性及國家鼓勵的市場化發展方向，先在思想認識上與當地政府取得一致。然后在項目的合作運行上，引入專業機構，與政府一起就項目建設規劃、資金投入、運行管理和預期效益等內容進行商談論證，提出科學有效的運作方案。對于單純靠供水不能回收成本的項目，陜西省水務集團以公益性國企的身份積極向政府爭取相應政策補償支持，通過資產、土地劃轉等形式進行回補，確保項目合作的持續穩定性。最后，本著互利互贏的原則，與政府達成“各盡其能，各得其所”的共識，開展合作。
在中省關于新時期“兩手發力”治水要求和利用PPP模式推進水務市場化工作等相關文件及講話的要求和指導下，雙方按照平等互利的原則，簽訂縣城供水合作協議，明確雙方的權利和責任。第一，確保政府的主導地位，政府必須科學規劃水利項目，承擔對供水服務的監管職能，為供水服務提供便于發展的政策支持。第二，陜西省水務集團作為縣城供水唯一特許經營企業，負責縣城供水工程設施的投資和建設，確保當地生活和工業用水需求，提高供水保證率。第三，建立合理的項目風險評估和預警機制，明確政府和企業各自所需承擔的風險和分擔比例。雙方都要進行充分的市場調查，做好總體規劃、科學測算，充分識別風險，盡力降低前期風險，實現共享收益、共擔風險。
公益性國企的這種身份和性質，天然的便于其與政府開展合作，履行其作為公益性國企所應當承擔的使命與責任，讓地方政府更放心地把事關當地經濟發展和社會穩定的公共項目交付給公益性國企來做。
二是公益性國企的公信力更容易得到金融機構的信任和授信，有利于銀企合作，增強融資能力。
在陜西省水務集團成立之初，就肩負著為省內大型重點水利工程如陜北黃河引水、東莊水庫、引漢濟渭等進行投融資和建設管理的任務。這些項目投資大、見效慢，怎么融好資，沒有現成的經驗可供遵循。經過與金融機構反復探討總結，陜西省水務集團提出了“企業貸款建設項目，政府購買服務還貸”的公益性水利項目融資方式。通過這種方式，陜西省水務集團于2012年9月10日與國家開發銀行陜西分行簽訂借款合同，為陜西省農業灌溉設施建設項目融資38億元。這一融資方式被水利部稱為公益性水利項目融資的“陜西模式”，并在全國推廣。
正是這樣一個突破，為全省公益性水利項目籌融資找到了途徑，明確了措施。同時在創新融資模式方面通過簽訂《委托代建協議》的方式理順融資與建設關系，與省水利廳、省農發行、省渭河治理辦簽訂《資金四方監管協議》，明確各方職責，為陜西省渭河綜合治理項目融資5億元。
在這樣的模式下，陜西省水務集團先后與多家銀行展開磋商合作，為眾多其他水源水利項目提供了融資支持。一是縣城供水方面。為加快陜西省84個縣城供水市場化進程，使項目盡快開工建成、盡早產生效益，經過與多家銀行議標，陜西省水務集團于2014年10月10日與工商銀行陜西省分行、中信銀行西安分行、浦發銀行西安分行簽訂了全省縣城供水金融合作協議，三家銀行將向陜西省水務集團提供180億元融資貸款，用于縣城供水項目建設。同時按照業務拓展和項目融資“兩條腿走路”的原則，集團在“180億元銀企合作”的基礎上，進一步和國家開發銀行、秦農銀行達成合作意向，與工商銀行就韓城市供水市場化達成專項合作意向，為集團提供資金支持，確保各項業務穩步推進。二是漢陰洞河水庫項目。按照陜西省政府進一步創新水利籌融資工作要求，采用“土地增值變資金”的思路，以項目所在縣配套地塊抵押為擔保，與興業銀行簽約為項目籌措資金1億元，保障工程建設的同時，為陜西省水源項目籌融資開創了新的模式。三是子長縣城供水項目。陜西省水務集團在深入調研、方案比選后，結合單個項目特點，采用“水庫、水廠整體授信”的方式，以水費收費權質押為擔保，與農業銀行為子長縣紅石峁水庫、水廠改擴建等工程融資3.8億元，為全省縣城供水融資工作探索了一條新的路徑。
水電項目融資方面。為擴大收益，陜西省水務集團在桑園壩水電站基礎上積極拓展開發鄭家壩、碑壩河水電項目。經過與中行、農行、中信、浦發等多家金融機構銜接，最終與浦發銀行達成貸款意向，為水電開發項目籌措資金1.3億元。同時，依托中省財政資本金，“十三五”期間水務集團還將為渭河、漢江、丹江、東莊水庫、引漢濟渭等省級重點水利建設項目投融資635億元。
一方面，陜西省水務集團加強與農發行、國開行等政策性銀行的合作，在開發性金融合作的基礎上，為各縣供水項目爭取更多中長期貸款額度；同時，進一步擴大與各商業銀行信貸合作，策劃適應金融信貸政策的貸款項目和融資方案，在商業銀行貸款規模上取得更多突破。另一方面，運用資產證券化、土地增值變現、項目打捆融資、收費權質押等方式多渠道融資，撬動社會資本，進入涉水領域，為集團涉水項目建設提供資金支持和保障。特別是省水務集團運用PPP模式創新思路，提出了以縣為單位，采取“區域性項目打捆融資”的方式，將償債力差的項目與優良項目組合，形成效益串聯、互補，增強項目償債能力，避免了“優質項目搶著要、困難項目無人問、同類項目天天跑”的失衡局面，實現了項目資金的統籌管理。
三、公益性國企實現了資源利用的高效化，實現區域間水資源優勢互補，提升運營效率。
公益性國企盤子大、資源多，可以克服單個項目帶來的營收差異，在一個更大的盤子內進行資源調度和整合，實現整體事業的營收與平衡。
陜西省水務集團在市場化運營過程中通過對水資源利用的高效化，構建起了跨區域水資源網絡，解決陜西省水資源時空分布不均的問題。通過對縣城供水統一規劃、統一管理，實現區域間水資源優勢互補，為用水需求提供了保障。同時通過對集團水務產業化發展、市場化經營，回補項目收益。以供水服務為核心，整合水利工程、旅游、土地、漁業等資源，充分發揮涉水資源的經濟開發功能。
依托“富縣模式”，陜西省水務集團供水業務已覆蓋全省富縣、寧強、子長、韓城等20多個縣市，下設企業20家，職工2000余人，形成資產50億元。今年以來，陜西省水務集團相繼在漢中、商洛、延安和韓城市成立了四家分公司，探索出“以市帶縣”的工作思路。通過利用整合供水相關資源，開辟了以城鎮供水為核心，水電開發、水源工程、融資、農業綜合開發五大業務板塊共同發展的產業結構。
一年多來，陜西省水務集團通過PPP模式，盤活水利資產50億元，完成融資180多億元，獲得280億元銀行貸款授信。已開工水源、管網改造、水電、漁業、農業水利綜合開發等項目50個，總投資30億元。已投資管網建設100余公里，日供水規模達到15萬噸，滿足100余萬人口的用水需求，拉動了工業企業、縣域旅游等產業發展，保障了地方經濟的發展。使洞河水庫、石溝水庫和張家山群泉等一批因投資不足而擱置幾十年的省重點水利工程得以動工建設，為當地經濟發展提供水源保障。啟動了富縣柳稍灣水庫水利風景區、眉縣太白湖、韓城漁業養殖基地、子長果業等一批涉水項目，流轉土地5萬余畝。在完成融資目標，解決項目投資問題的同時，集團雙管齊下，加強供水企業的生產運營管理，向管理要效益。通過建立完善制度體系，轉換企業機制，激發員工工作積極性，實現了企業改革和管理的平穩過渡。
四、如何更好地發揮和釋放公益性國企的能量和效益
公益類國企的主要目標是保障民生、服務社會、提供公共產品和服務。因此，對公益類國有企業來說，重點考核企業的成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力，根據企業不同特點有區別地考核經營業績指標和國有資產保值增值情況，特別是考核中要引入社會評價。
“這樣做是一大進步。”中國人民大學國際政治經濟學研究中心主任保建云認為，“首先，不同類型的國有企業納入不同的改革措施當中，不同類型企業有著不同的內部結構與外部市場環境，這種做法有利于差異化的改革措施，為不同的企業量身定制不同的方案；其次，國企改革的大盤子中不同類型的國企，改革的步驟、路徑、地位與影響都不同，便于更加精準化與定向化的改革；三是，分類也為將來探索企業的差異化治理方式開啟了新的方向，未來國企的管理方式也將更加靈活。”
陜西省水務集團通過開展PPP項目對推進全省供水基礎設施建設，破解體制困惑，創造了新模式，推進了地方經濟發展，發揮了公益性國有企業應有作用，取得了良好的經濟效益和社會效益。公益性國企如何在現有框架內做大做強，在新的時代背景下，必須在以下幾個方面予以加強和保障。
一是公益性國企姓公，應當在政策和財政方面得到地方黨委和政府的支持和保障。以陜西省水務集團為例，為更好地做好全省水文章，發揮公益性國企的體制優勢，當地政府應該在資本金注入、資產劃轉等方面予以支持，逐步將中省投資的供水、污水處理、管網改造等方面涉及的供水資本金直接劃撥水務集團。
二是打鐵還需自身硬，公益性國企必須準確定位，在創新、創業、創造上先行先試，實行現代企業管理制度，真正在市場中發揮自己的體制優勢、國企優勢、資源優勢，走出一條兼顧經濟效益和社會效益的科學發展之路。
三是政府必須認清公益性國企自身所擔負的社會效益和公共職能，在核算企業成本中，建立科學、合理、長遠的價格調整機制，緩解企業運行壓力，保障企業正常運行。
公益性國企是我國新時期國企分類改革后對傳統國企進行的重新定位，目的在于激發國企活力，促進國企的差異化和精準化發展。通過創新制度、創新理念、創新模式，把事關國計民生的供水事業理順管好，不僅是陜西省水務集團的使命和擔當，也必將是所有公益性國企做大變強的根本路徑。 來源：陜西省水務集團
