“一場暴雨，城市變成大海”，今年汛期，城市局部內澇的問題仍然在全國不少城市延續。大雨內澇、管線破裂、路面塌陷等事故拷問城市安全。城市建設中的短板——地下綜合管廊因而備受關注。
地下綜合管廊是指建于城市地下用于容納兩類以上城市工程管線的構筑物及附屬設施，集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣 等市政管線的公共隧道，是保障城市運行的重要基礎設施。
“‘面子’是城市的風貌，而‘里子’則是城市的良心，只有筑牢‘里子’才能撐起‘面子’，這是城市建設的百年大計。”早在2014年5月，李克強總理在內蒙古考察時就曾指出，我們的城市外表亮麗光鮮，但地下基礎設施歷史欠賬過多。
2015年，國務院辦公廳下發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發〔2015〕61號），對全面推動城市地下綜合管廊建設提出目標和要求。
同年4月，吉林省政府與住房和城鄉建設部（下稱“住建部”）、國家開發銀行共同達成將吉林省作為全國首個地下綜合管廊建設試點省的意見，并于7月正式簽署了《全國綜合管廊建設試點省合作框架協議》（下稱“《合作協議》”）。 吉林省在“全力推進”城市地下綜合管廊建設方面成為舉全省之力推進的典型。
回應總理關切，吉林省做了哪些嘗試？
舉全省之力干地下管廊建設
省里開5次專題會統一思想
2015年4月9日，李克強總理在吉林省委書記巴音朝魯、省長蔣超良陪同下就經濟形勢和民生狀況進行專題調研。
“各地領導干部要時刻牢記人民群眾的愿望，主動作為、真抓實干，擔負起本地區的發展重任，盡最大努力，讓人民盡早過上好日子！”總理說。
隨著總理調研結束，4月23日，北方片區棚戶區改造工作座談會在吉林召開。住建部部長陳政高透露，“住建部將會大力支持吉林發展，加強與吉林的聯系溝通，促進吉林城鄉建設全面協調可持續發展。”
在這次會議之后，吉林省委省政府下了決心，以全省之力干管廊。
吉林省委書記巴音朝魯強調：要更加注重集約高效、地上地下統籌，加強城市基礎設施建設，推動城市綠色發展，提升功能，補齊短板。
“突出抓好地下基礎設施建設，實現內涵式發展，以城市地下綜合管廊工程為重點全力推進，不斷提升城市安全水平和發展質量。”吉林省長蔣超良指出。
吉林省住建廳副廳長袁忠凱告訴《中國經濟周刊》，《合作協議》簽訂一年多來，吉林省將城市地下綜合管廊建設作為“一號工程”來實施，明確了“政府推動、企業為主、市場運作、社會參與”的工作思路，形成了一套較完整的城市綜合管廊投融資模式、建設運營模式、評價管理模式。
“剛開始確實不理解，推的過程挺困難的。” 吉林省住建廳城建處副處長韓東男對《中國經濟周刊》坦言，目前城市地下綜合管廊建設在全國方興未艾，仍處于啟動試點階段。其他省份均選擇某城市作為試點先行先試，而吉林省則舉全省之力探索新生事物，“部分地方政府對于管廊建設的理解不是那么深，有一種被動的狀態。”
“就統一思想這個事兒，省里開了好多次會。”韓東男直言，“今年以來，姜有為副省長就召開了5次專題會議，統一各地對管廊建設、對PPP模式的認識。”
“必須要從根本上認識城市地下綜合管廊建設的必要性。”吉林省住建廳廳長孫眾志對《中國經濟周刊》表示，當前，我國正處在城鎮化快速發展時期，地下基礎設施建設相對滯后。地下綜合管廊建設，有利于落實新的發展理念，推進供給側結構改革，同時解決反復開挖路面、架空線網密集、管線事故頻發等問題，提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量，又能拉動社會資本投入、打造經濟發展新動力。
“保證社會資本可持續回報，也是政府部門推進PPP追求的”
根據這份《合作協議》，吉林省要在2015—2020年，完成1000公里左右城市綜合管廊建設，投資1000億元。
按照這樣的標準，綜合管廊每公里造價匡算為1億元。
而與財政部確定的地下綜合管廊試點城市不同，吉林省的管廊建設要在沒有中央財政的支持下，采取政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經營、購買服務、股權合作等形式，積極吸引社會資本和境外資本參與管廊建設。
項目資本金不足問題，是管廊建設的瓶頸。為解決這一問題，吉林省財政廳制定出臺了《吉林省城市地下綜合管廊建設項目資本金籌措意見》，明確管廊建設項目資本金占總投資20%，其中，由省級負責籌措落實15%。目前，吉林省省級財政以股權投資形式共計投入資本金37.2億元。
“地下綜合管廊投入巨大，商業模式很重要。PPP就是政府和社會資本合作，讓社會資本進來，沒有收益他來干什么？如何平衡各方利益，保證社會資本合理的、可持續的回報，也是政府部門推進PPP所追求的。” 吉林省住建廳城建處處長甘茂東對《中國經濟周刊》表示，“要按照標準規范雙方責任和義務，否則最后可能演變成財政收拾爛攤子。”
“PPP模式更重要的是解決政府對建設、管理、運營不專業的問題，實現專業的人干專業的事。”孫眾志對《中國經濟周刊》記者指出，“地下綜合管廊是百年工程，后期的運營、維護管理，采用PPP模式可以解決長效機制的問題。”
眼下，吉林省各城市政府對綜合管廊建設十分積極，均成立了專門的領導機構。全省37個城市編制了綜合管廊建設規劃，工程設計、招投標和社會資本談判等各項工作同步推進。2016年以來，住建廳共組織召開了兩次全省管廊調度會，一次管廊建設現場會，將年度工程建設計劃全部落到市縣，將詳細工程指標落實到具體路段。
“管廊建設和PPP都是新事物，我們也是邊干邊學，” 韓東男表示，“專業人才是稀缺的，遇到難題，不知道怎么辦，只能給住建部打電話，請財政廳給財政部打電話，學建設，學金融。”
吉林省住建廳提供的數據顯示，從2015年至今，全省累計形成廊體48.86公里，消耗鋼筋10512.6噸、混凝土619765.8立方米，完成投資50.26億元。
目前，四平市、松原市、白山市和長春市已經完成SPV公司（特殊目的公司 ）組建，7月11日， 167.43億元貸款得到國家開發銀行正式授信；白山市完成SPV公司注冊，公司營業執照已發放，社會資本方首批注冊資本金投入使用；通化市于7月12日正式開標，待公示期滿后即簽訂特許經營合同。
案例解析Ⅰ
“央地共建”的四平模式：小步快走，產生示范效應
2016年4月下旬，四平市地下綜合管廊建設項目經過財政部和住房城鄉建設部組織的競爭性評審，在全國20多個競爭城市中脫穎而出，以第三名的綜合成績成為吉林省唯一一個全國地下綜合管廊試點城市。截至目前，已開工18.93公里，完成成品管廊9.034公里。
不過，成為城市地下管廊建設“先行者”并不輕松。
2015年7月，四平市在吉林省率先啟動了地下綜合管廊建設。回首從啟動地下綜合管廊建設一年來的日日夜夜，四平市副市長王宇仍然記憶猶新。他告訴《中國經濟周刊》記者，四平市是舉全市之力推進管廊建設，所付出的辛苦和努力歷歷在目。
“與國內同類規模城市比，四平是農業大市，財政小市，經濟實力排名靠后，城市基礎設施薄弱。如何在經濟條件落后的情況下，盡快提升城市品質，改善市民生活環境，成為擺在我們面前的緊迫課題。”王宇坦言。
在成為試點城市之前，啟動資金短缺是四平在建設中遇到的首要難題。
王宇對《中國經濟周刊》記者介紹，為解決這個問題，四平采取了小步快走的辦法，先規劃小規模的管廊小環線，快設計、快開工，讓一般企業都有資金能力承接，先與一些投資人形成初步合作，產生示范效應。
“將管廊建設結合海綿城市、雨水收集及地下空間利用等統一考慮，使潛在的投資人產生心理預期。未來預期樂觀，有實力的投資人樂于接受條件，為組建PPP模式公司奠定基礎。”王宇直言。
2015年9月，四平市管廊項目進入財政部第二批PPP示范項目目錄，確定采用“存量轉讓+投資、建設、養護一體化+入廊單位付費+可行性缺口補貼”模式運作。引入的社會資本與四平市政府投資平臺公司成立管廊公司，注冊資金為項目投資總額的20%，其中城投公司持股20%，社會資本方占股80%。由管廊公司負責運營，對運營成本設定了調整公式，運營期內，SPV公司通過入廊費、運營管理費以及政府可行性缺口補貼，為項目公司的社會方股東獲取合理回報。
今年3月29日，中交第四公路工程局有限公司、中國鐵路通信信號股份有限公司、中國三冶集團有限公司、中國二十二冶集團有限公司、中國鐵建(9.540, -0.32, -3.25%)大橋工程局集團有限公司組成聯合體，與四平市城投公司組建成了SPV公司，管廊公司負責項目建設、運營、管理工作。
“管廊建設是一把手工程，需要協調市政、土地、規劃、環保、財政、發改等不同部門，沒有政府一把手的重視很難做到。”王宇介紹。
為建立高效運轉的協調機制，四平市成立了由市長王振才任組長，5位副市長和1位省政府參事任副組長， 29個相關的市直部門、管線單位參與的管廊建設領導小組，負責管廊項目的統籌推進和督促落實。
在已經建成的地下綜合管廊廊體內，給水、排水、熱力、燃氣等管線從上至下依次排列。“市政管線都會按照這樣的順序集中放在這里，各類管線有了家，道路就不用再天天挖了。”王宇說。
據介紹，綜合管廊整體建成后，將對所有管線實行統一管理，智能監控，在監控中心就能隨時了解每一處的運行狀況。管廊設置的專門的通風口、檢修口，可以實現管廊的安全運行和便利維修。
“目前已經出現了央企之間比著干的局面，相互比進度。”王宇對《中國經濟周刊》記者表示。
案例解析Ⅱ
“規范高效”的公主嶺模式：發揮杠桿作用，撬動社會資本
在記者的調研采訪中，公主嶺項目被廣泛認為是“推進特別快”。在不到半年的時間里，經過招投標和多方談判，公主嶺城市地下綜合管廊項目正式開工。
在該項目中，由中國中鐵(7.850, -0.13, -1.63%)、中財基金與公主嶺市政府出資代表共同成立項目公司，承擔公主嶺市地下綜合管廊建設項目的投資、設計、建設、運營及維護。
據介紹，該項目建設的綜合管廊總長度為20740米，投資估算總金額為25.3億元。動員會之前，公主嶺市政府、中國中鐵、中財基金三方就該項目正式簽署了合同。項目合作期為N+25年，N為建設期，運營期為25年。合作期滿后，中國中鐵將本項目無償、完好移交給公主嶺市政府指定機構。
不過，即便是被認為“推進很快”的公主嶺項目，僅專項規劃就修改了20余稿，招投標過程更是歷經了70余輪談判。
負責具體安排操作的公主嶺市財建投資公司總經理王雁夫向《中國經濟周刊》記者介紹，公主嶺項目嚴格按照PPP項目的5個階段19個流程一步步規范操作，“從項目識別、項目準備、項目采購到項目執行包括項目移交，一個好的項目落地，通過物有所值評價及財政承受能力論證，非常關鍵。”
“建設地下管廊是城市的需求，是能夠徹底解決馬路‘拉鏈’、城市‘蜘蛛網’等城市病的工程，而公主嶺的財力不足以修建這樣的百年工程。” 公主嶺市副市長高立君對《中國經濟周刊》記者直言，事實上，早在5年前公主嶺已經規劃了貫通新老城區、長度達7.19公里的嶺南大街，但由于財政資金限制一直未能開建。
“恰逢國家管廊建設和PPP政策給公主嶺城市建設帶來了契機，公主嶺才能借力社會資本進行城市建設。”高立君表示，“借力PPP模式，公主嶺的經濟建設得以推進。在現有財力的情況下，我們今年實行了150多億的項目，用較少的財政資金撬動社會資本，發揮了杠桿作用。”
“我理解PPP模式是與政府性債務管理相連，是財政預算體制的改革。”王雁夫說，“是政府投資模式的頂層設計。”
“在這個大背景下，領導干部必須解放思想，更新理念，調整看待PPP的視角。”高立君補充道。
不過，高立君表示，在管廊項目實施的過程中，仍存在一定的問題，管廊規劃中入廊管線包括供水、供熱、電力、通訊等多個部門，按國家指導意見入廊單位需付費入廊，政府方通過制定強制入廊政策、入廊收費標準來收取費用。但目前國家及地方并沒有出臺相應的法律法規，因此相關部門在協調各單位積極入廊、收取入廊費用時面臨困難。
王雁夫直言，“如果能夠解決相關法律保障問題，就能成為保障契約公平，維護多方權益的抓手。”
破局后的難題：
未來上萬億資產產權如何明晰
作為城市的“地下動脈”，地下綜合管廊建設正在各地加速推進，但缺資金、推進慢、入廊難成建設難題。
事實上，早在今年兩會期間，全國人大代表、四平市政協副主席、民建四平市委主委王玉芝提交了城市地下綜合管廊建設的建議。這成為十二屆全國人大四次會議代表建議8609件中，20項重點督辦建議之一。
王玉芝表示，由于地下綜合管廊建設在我國尚屬新興事物，相關政策和法規還不夠完善，地下管廊建設也存在融資難、收費難、入廊難等問題，因此她建議，國家應加大對經濟欠發達省份的資金補貼，出臺一些財政稅收優惠政策，以實際考核結果鼓勵多干多補。
針對入廊單位收費標準問題。今年2月，吉林省住建廳同省物價局聯合印發了《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的實施意見》，明確了管廊有償使用的目標、原則、價格機制、費用構成和保障措施。目前已經將城市地下綜合管廊有償使用費增補進《吉林省定價目錄》。
7月13日，住建部組織召開了城市地下綜合管廊重點督辦建議答復工作座談會。王玉芝代表對該項建議的答復表示滿意，同時提出地下綜合管廊相關規劃設計資料應為涉密信息，要加強城市地下綜合管廊信息保密和公共安全標準的研究。
“隨著地下綜合管廊工程在全國范圍內推進，未來將形成上萬億的資產，產權將成為影響后期運營管理的核心問題。”王玉芝表示，建議國土資源部要加強頂層設計，出臺具體的制度、實施細則或指導意見等，指導地方將城市地下綜合管廊產權登記制度落實到位。
此外，由于我國七大類近30種市政管線歸口多個部門管理的現狀，也不利于地下綜合管廊建設后的統籌管理和監督。許多城市甚至沒有一份完整的地下管線“家底圖”，難免出現管線“打架”、道路反復開挖問題。
“蔣超良省長要求我們，要結合管廊和軌道交通建設，加快啟動全省城市地下空間的規劃編制工作。”孫眾志對《中國經濟周刊》表示，“城市地下空間的開發利用是一個綜合性的、長期的、有序的過程。管廊只是其中的一部分，千萬不能為修管廊而修管廊。城市建設一定要有一個系統的概念，圍繞這個系統，有地表空間，也有地下空間。因此必須規范城市地下空間建設和管理工作，確保城市地下空間合理有序開發利用。”
這一方面，吉林省再次走在了前面。據孫眾志介紹，為進一步規范城市地下空間建設和管理工作，確保城市地下空間合理有序開發利用。吉林省住建廳已經啟動了城市地下空間開發利用規劃的先期工作，決定利用3年左右時間，徹底解決工程無序、管理混亂、各自為政等城市地下空間開發利用的亂象，預計將于今年10月出臺《吉林省城市地下空間開發利用規劃編制工作的指導意見》。 來源：中國經濟周刊
地下綜合管廊是指建于城市地下用于容納兩類以上城市工程管線的構筑物及附屬設施，集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣 等市政管線的公共隧道，是保障城市運行的重要基礎設施。
“‘面子’是城市的風貌，而‘里子’則是城市的良心，只有筑牢‘里子’才能撐起‘面子’，這是城市建設的百年大計。”早在2014年5月，李克強總理在內蒙古考察時就曾指出，我們的城市外表亮麗光鮮，但地下基礎設施歷史欠賬過多。
2015年，國務院辦公廳下發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發〔2015〕61號），對全面推動城市地下綜合管廊建設提出目標和要求。
同年4月，吉林省政府與住房和城鄉建設部（下稱“住建部”）、國家開發銀行共同達成將吉林省作為全國首個地下綜合管廊建設試點省的意見，并于7月正式簽署了《全國綜合管廊建設試點省合作框架協議》（下稱“《合作協議》”）。 吉林省在“全力推進”城市地下綜合管廊建設方面成為舉全省之力推進的典型。
回應總理關切，吉林省做了哪些嘗試？
舉全省之力干地下管廊建設
省里開5次專題會統一思想
2015年4月9日，李克強總理在吉林省委書記巴音朝魯、省長蔣超良陪同下就經濟形勢和民生狀況進行專題調研。
“各地領導干部要時刻牢記人民群眾的愿望，主動作為、真抓實干，擔負起本地區的發展重任，盡最大努力，讓人民盡早過上好日子！”總理說。
隨著總理調研結束，4月23日，北方片區棚戶區改造工作座談會在吉林召開。住建部部長陳政高透露，“住建部將會大力支持吉林發展，加強與吉林的聯系溝通，促進吉林城鄉建設全面協調可持續發展。”
在這次會議之后，吉林省委省政府下了決心，以全省之力干管廊。
吉林省委書記巴音朝魯強調：要更加注重集約高效、地上地下統籌，加強城市基礎設施建設，推動城市綠色發展，提升功能，補齊短板。
“突出抓好地下基礎設施建設，實現內涵式發展，以城市地下綜合管廊工程為重點全力推進，不斷提升城市安全水平和發展質量。”吉林省長蔣超良指出。
吉林省住建廳副廳長袁忠凱告訴《中國經濟周刊》，《合作協議》簽訂一年多來，吉林省將城市地下綜合管廊建設作為“一號工程”來實施，明確了“政府推動、企業為主、市場運作、社會參與”的工作思路，形成了一套較完整的城市綜合管廊投融資模式、建設運營模式、評價管理模式。
“剛開始確實不理解，推的過程挺困難的。” 吉林省住建廳城建處副處長韓東男對《中國經濟周刊》坦言，目前城市地下綜合管廊建設在全國方興未艾，仍處于啟動試點階段。其他省份均選擇某城市作為試點先行先試，而吉林省則舉全省之力探索新生事物，“部分地方政府對于管廊建設的理解不是那么深，有一種被動的狀態。”
“就統一思想這個事兒，省里開了好多次會。”韓東男直言，“今年以來，姜有為副省長就召開了5次專題會議，統一各地對管廊建設、對PPP模式的認識。”
“必須要從根本上認識城市地下綜合管廊建設的必要性。”吉林省住建廳廳長孫眾志對《中國經濟周刊》表示，當前，我國正處在城鎮化快速發展時期，地下基礎設施建設相對滯后。地下綜合管廊建設，有利于落實新的發展理念，推進供給側結構改革，同時解決反復開挖路面、架空線網密集、管線事故頻發等問題，提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量，又能拉動社會資本投入、打造經濟發展新動力。
“保證社會資本可持續回報，也是政府部門推進PPP追求的”
根據這份《合作協議》，吉林省要在2015—2020年，完成1000公里左右城市綜合管廊建設，投資1000億元。
按照這樣的標準，綜合管廊每公里造價匡算為1億元。
而與財政部確定的地下綜合管廊試點城市不同，吉林省的管廊建設要在沒有中央財政的支持下，采取政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經營、購買服務、股權合作等形式，積極吸引社會資本和境外資本參與管廊建設。
項目資本金不足問題，是管廊建設的瓶頸。為解決這一問題，吉林省財政廳制定出臺了《吉林省城市地下綜合管廊建設項目資本金籌措意見》，明確管廊建設項目資本金占總投資20%，其中，由省級負責籌措落實15%。目前，吉林省省級財政以股權投資形式共計投入資本金37.2億元。
“地下綜合管廊投入巨大，商業模式很重要。PPP就是政府和社會資本合作，讓社會資本進來，沒有收益他來干什么？如何平衡各方利益，保證社會資本合理的、可持續的回報，也是政府部門推進PPP所追求的。” 吉林省住建廳城建處處長甘茂東對《中國經濟周刊》表示，“要按照標準規范雙方責任和義務，否則最后可能演變成財政收拾爛攤子。”
“PPP模式更重要的是解決政府對建設、管理、運營不專業的問題，實現專業的人干專業的事。”孫眾志對《中國經濟周刊》記者指出，“地下綜合管廊是百年工程，后期的運營、維護管理，采用PPP模式可以解決長效機制的問題。”
眼下，吉林省各城市政府對綜合管廊建設十分積極，均成立了專門的領導機構。全省37個城市編制了綜合管廊建設規劃，工程設計、招投標和社會資本談判等各項工作同步推進。2016年以來，住建廳共組織召開了兩次全省管廊調度會，一次管廊建設現場會，將年度工程建設計劃全部落到市縣，將詳細工程指標落實到具體路段。
“管廊建設和PPP都是新事物，我們也是邊干邊學，” 韓東男表示，“專業人才是稀缺的，遇到難題，不知道怎么辦，只能給住建部打電話，請財政廳給財政部打電話，學建設，學金融。”
吉林省住建廳提供的數據顯示，從2015年至今，全省累計形成廊體48.86公里，消耗鋼筋10512.6噸、混凝土619765.8立方米，完成投資50.26億元。
目前，四平市、松原市、白山市和長春市已經完成SPV公司（特殊目的公司 ）組建，7月11日， 167.43億元貸款得到國家開發銀行正式授信；白山市完成SPV公司注冊，公司營業執照已發放，社會資本方首批注冊資本金投入使用；通化市于7月12日正式開標，待公示期滿后即簽訂特許經營合同。
案例解析Ⅰ
“央地共建”的四平模式：小步快走，產生示范效應
2016年4月下旬，四平市地下綜合管廊建設項目經過財政部和住房城鄉建設部組織的競爭性評審，在全國20多個競爭城市中脫穎而出，以第三名的綜合成績成為吉林省唯一一個全國地下綜合管廊試點城市。截至目前，已開工18.93公里，完成成品管廊9.034公里。
不過，成為城市地下管廊建設“先行者”并不輕松。
2015年7月，四平市在吉林省率先啟動了地下綜合管廊建設。回首從啟動地下綜合管廊建設一年來的日日夜夜，四平市副市長王宇仍然記憶猶新。他告訴《中國經濟周刊》記者，四平市是舉全市之力推進管廊建設，所付出的辛苦和努力歷歷在目。
“與國內同類規模城市比，四平是農業大市，財政小市，經濟實力排名靠后，城市基礎設施薄弱。如何在經濟條件落后的情況下，盡快提升城市品質，改善市民生活環境，成為擺在我們面前的緊迫課題。”王宇坦言。
在成為試點城市之前，啟動資金短缺是四平在建設中遇到的首要難題。
王宇對《中國經濟周刊》記者介紹，為解決這個問題，四平采取了小步快走的辦法，先規劃小規模的管廊小環線，快設計、快開工，讓一般企業都有資金能力承接，先與一些投資人形成初步合作，產生示范效應。
“將管廊建設結合海綿城市、雨水收集及地下空間利用等統一考慮，使潛在的投資人產生心理預期。未來預期樂觀，有實力的投資人樂于接受條件，為組建PPP模式公司奠定基礎。”王宇直言。
2015年9月，四平市管廊項目進入財政部第二批PPP示范項目目錄，確定采用“存量轉讓+投資、建設、養護一體化+入廊單位付費+可行性缺口補貼”模式運作。引入的社會資本與四平市政府投資平臺公司成立管廊公司，注冊資金為項目投資總額的20%，其中城投公司持股20%，社會資本方占股80%。由管廊公司負責運營，對運營成本設定了調整公式，運營期內，SPV公司通過入廊費、運營管理費以及政府可行性缺口補貼，為項目公司的社會方股東獲取合理回報。
今年3月29日，中交第四公路工程局有限公司、中國鐵路通信信號股份有限公司、中國三冶集團有限公司、中國二十二冶集團有限公司、中國鐵建(9.540, -0.32, -3.25%)大橋工程局集團有限公司組成聯合體，與四平市城投公司組建成了SPV公司，管廊公司負責項目建設、運營、管理工作。
“管廊建設是一把手工程，需要協調市政、土地、規劃、環保、財政、發改等不同部門，沒有政府一把手的重視很難做到。”王宇介紹。
為建立高效運轉的協調機制，四平市成立了由市長王振才任組長，5位副市長和1位省政府參事任副組長， 29個相關的市直部門、管線單位參與的管廊建設領導小組，負責管廊項目的統籌推進和督促落實。
在已經建成的地下綜合管廊廊體內，給水、排水、熱力、燃氣等管線從上至下依次排列。“市政管線都會按照這樣的順序集中放在這里，各類管線有了家，道路就不用再天天挖了。”王宇說。
據介紹，綜合管廊整體建成后，將對所有管線實行統一管理，智能監控，在監控中心就能隨時了解每一處的運行狀況。管廊設置的專門的通風口、檢修口，可以實現管廊的安全運行和便利維修。
“目前已經出現了央企之間比著干的局面，相互比進度。”王宇對《中國經濟周刊》記者表示。
案例解析Ⅱ
“規范高效”的公主嶺模式：發揮杠桿作用，撬動社會資本
在記者的調研采訪中，公主嶺項目被廣泛認為是“推進特別快”。在不到半年的時間里，經過招投標和多方談判，公主嶺城市地下綜合管廊項目正式開工。
在該項目中，由中國中鐵(7.850, -0.13, -1.63%)、中財基金與公主嶺市政府出資代表共同成立項目公司，承擔公主嶺市地下綜合管廊建設項目的投資、設計、建設、運營及維護。
據介紹，該項目建設的綜合管廊總長度為20740米，投資估算總金額為25.3億元。動員會之前，公主嶺市政府、中國中鐵、中財基金三方就該項目正式簽署了合同。項目合作期為N+25年，N為建設期，運營期為25年。合作期滿后，中國中鐵將本項目無償、完好移交給公主嶺市政府指定機構。
不過，即便是被認為“推進很快”的公主嶺項目，僅專項規劃就修改了20余稿，招投標過程更是歷經了70余輪談判。
負責具體安排操作的公主嶺市財建投資公司總經理王雁夫向《中國經濟周刊》記者介紹，公主嶺項目嚴格按照PPP項目的5個階段19個流程一步步規范操作，“從項目識別、項目準備、項目采購到項目執行包括項目移交，一個好的項目落地，通過物有所值評價及財政承受能力論證，非常關鍵。”
“建設地下管廊是城市的需求，是能夠徹底解決馬路‘拉鏈’、城市‘蜘蛛網’等城市病的工程，而公主嶺的財力不足以修建這樣的百年工程。” 公主嶺市副市長高立君對《中國經濟周刊》記者直言，事實上，早在5年前公主嶺已經規劃了貫通新老城區、長度達7.19公里的嶺南大街，但由于財政資金限制一直未能開建。
“恰逢國家管廊建設和PPP政策給公主嶺城市建設帶來了契機，公主嶺才能借力社會資本進行城市建設。”高立君表示，“借力PPP模式，公主嶺的經濟建設得以推進。在現有財力的情況下，我們今年實行了150多億的項目，用較少的財政資金撬動社會資本，發揮了杠桿作用。”
“我理解PPP模式是與政府性債務管理相連，是財政預算體制的改革。”王雁夫說，“是政府投資模式的頂層設計。”
“在這個大背景下，領導干部必須解放思想，更新理念，調整看待PPP的視角。”高立君補充道。
不過，高立君表示，在管廊項目實施的過程中，仍存在一定的問題，管廊規劃中入廊管線包括供水、供熱、電力、通訊等多個部門，按國家指導意見入廊單位需付費入廊，政府方通過制定強制入廊政策、入廊收費標準來收取費用。但目前國家及地方并沒有出臺相應的法律法規，因此相關部門在協調各單位積極入廊、收取入廊費用時面臨困難。
王雁夫直言，“如果能夠解決相關法律保障問題，就能成為保障契約公平，維護多方權益的抓手。”
破局后的難題：
未來上萬億資產產權如何明晰
作為城市的“地下動脈”，地下綜合管廊建設正在各地加速推進，但缺資金、推進慢、入廊難成建設難題。
事實上，早在今年兩會期間，全國人大代表、四平市政協副主席、民建四平市委主委王玉芝提交了城市地下綜合管廊建設的建議。這成為十二屆全國人大四次會議代表建議8609件中，20項重點督辦建議之一。
王玉芝表示，由于地下綜合管廊建設在我國尚屬新興事物，相關政策和法規還不夠完善，地下管廊建設也存在融資難、收費難、入廊難等問題，因此她建議，國家應加大對經濟欠發達省份的資金補貼，出臺一些財政稅收優惠政策，以實際考核結果鼓勵多干多補。
針對入廊單位收費標準問題。今年2月，吉林省住建廳同省物價局聯合印發了《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的實施意見》，明確了管廊有償使用的目標、原則、價格機制、費用構成和保障措施。目前已經將城市地下綜合管廊有償使用費增補進《吉林省定價目錄》。
7月13日，住建部組織召開了城市地下綜合管廊重點督辦建議答復工作座談會。王玉芝代表對該項建議的答復表示滿意，同時提出地下綜合管廊相關規劃設計資料應為涉密信息，要加強城市地下綜合管廊信息保密和公共安全標準的研究。
“隨著地下綜合管廊工程在全國范圍內推進，未來將形成上萬億的資產，產權將成為影響后期運營管理的核心問題。”王玉芝表示，建議國土資源部要加強頂層設計，出臺具體的制度、實施細則或指導意見等，指導地方將城市地下綜合管廊產權登記制度落實到位。
此外，由于我國七大類近30種市政管線歸口多個部門管理的現狀，也不利于地下綜合管廊建設后的統籌管理和監督。許多城市甚至沒有一份完整的地下管線“家底圖”，難免出現管線“打架”、道路反復開挖問題。
“蔣超良省長要求我們，要結合管廊和軌道交通建設，加快啟動全省城市地下空間的規劃編制工作。”孫眾志對《中國經濟周刊》表示，“城市地下空間的開發利用是一個綜合性的、長期的、有序的過程。管廊只是其中的一部分，千萬不能為修管廊而修管廊。城市建設一定要有一個系統的概念，圍繞這個系統，有地表空間，也有地下空間。因此必須規范城市地下空間建設和管理工作，確保城市地下空間合理有序開發利用。”
這一方面，吉林省再次走在了前面。據孫眾志介紹，為進一步規范城市地下空間建設和管理工作，確保城市地下空間合理有序開發利用。吉林省住建廳已經啟動了城市地下空間開發利用規劃的先期工作，決定利用3年左右時間，徹底解決工程無序、管理混亂、各自為政等城市地下空間開發利用的亂象，預計將于今年10月出臺《吉林省城市地下空間開發利用規劃編制工作的指導意見》。 來源：中國經濟周刊
