黨的十八大以來，黨中央、國務院在要求建立健全用水權初始分配制度的基礎上，提出了用水權市場化交易的改革方向。為落實用水權改革的要求，2023年4月1日起施行的《中華人民共和國黃河保護法》第102條規定，“國家支持在黃河流域開展用水權市場化交易”。2024年5月1日起施行的《節約用水條例》第41條進一步明確，“支持開展多種形式的水權交易”。2024年6月1日起施行的《生態保護補償條例》第22條規定，“國家建立健全碳排放權、排污權、用水權、碳匯權益等交易機制，推動交易市場建設，完善交易規則”?？梢姡瑖覍τ诮⒔∪盟畽嘟灰讬C制十分重視。

用水權交易應受限制

水資源具有經濟價值、社會價值和生態價值，通過市場機制配置水資源，有利于水資源的高效利用和優化配置，從而充分實現水資源的經濟價值。但與此同時，不能損害到水資源具有的社會價值和生態價值。這意味著用水權交易應受限制。對此，2022年8月26日水利部、國家發展改革委、財政部發布的《關于推進用水權改革的指導意見》根據用水權交易主體不同，將其分為區域水權交易、取水權交易和灌溉用水戶水權交易等，并明確了不同形式的用水權交易限制。對區域水權交易而言，僅限于區域可用水量內的結余或預留水量，并要報有關水行政主管部門備案。對取水權交易而言，僅允許取用水戶采取節水等措施節余的取水限額內的水資源，在不超過取水許可有效期限的前提下，經原取水審批機關審批后進行交易，這符合《取水許可和水資源費征收管理條例》第27條對取水權交易的限制性規定。對灌溉用水戶水權交易而言，僅要求在交易期限超過1年時，事前報灌區管理單位及縣級以上人民政府水行政主管部門備案。2024年1月10日水利部發布的《用水權交易管理規則（試行）》第15條進一步明確，用水權交易行為需經具有管轄權的水行政主管部門、流域管理機構審核同意。

《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）第21條規定：“開發、利用水資源，應當首先滿足城鄉居民生活用水，并兼顧農業、工業、生態環境用水以及航運等需要。在干旱和半干旱地區開發、利用水資源，應當充分考慮生態環境用水需要。”據此規定可知，我國水法將用水權分為生活用水權、生態環境用水權、農業用水權、工業用水權等，以“用水目的”為核心依據基本確立了不同類型用水權之間的優先位序。這與當今大多數國家和地區的做法是一致的。例如，美國得克薩斯州依“用水目的”確立了“家庭用水、市政用水、灌溉用水、工業用水、礦業用水、水電用水、航運用水、娛樂用水及其他有益用水”的用水權優先位序；我國臺灣地區“水利法”第18條也依“用水目的”確立了“家庭及公共給水、農業用水、水力用水、工業用水、水運及其他用途”的用水權優先位序。在用水權依據用水目的不同存在優先位序的前提下，用水權交易應受限制。我國《取水許可和水資源費征收管理條例》第27條規定，“依法獲得取水權的單位或者個人……經原審批機關批準，可以依法有償轉讓其節約的水資源，并到原審批機關辦理取水權變更手續。具體辦法由國務院水行政主管部門制定”。然而，上述《關于推進用水權改革的指導意見》《用水權交易管理規則（試行）》等部規范性文件并沒有對“具體辦法”予以明確。這不利于在推進用水權市場化交易的同時，對水資源的社會價值和生態價值實施有效保護。

構建用水權優先次序規則

當前，有必要依據用水目的不同構建用水權優先次序規則，具體如下。第一，基本生活用水權應處于最優先位序。雖然水資源作為基礎性自然資源承載著多重功能和價值，但其最基礎功能和最重要價值在于保障自然人基本生存利益，即自然人享有的“生存權所必需”。水是生命之源，是“生命不可或缺的元素之一”，而生存權在法律價值位階體系中具有最高地位。因此，基本生活用水權作為自然人的基本人權，其核心是“生存權”，體現了水資源的“基本生存保障功能”，應“具有最優先的效力”。《水法》之所以明確基本生活用水權的最優先位序，也是因為基本生活用水權承載的價值位階最高，是“人格利益的最優先地位”的體現。第二，基礎性生態環境用水權的優先位序僅次于基本生活用水權。水資源具有“氣候調節、河流輸沙、生物多樣性保護等多種生態服務功能”，而“良好生態環境是最普惠的民生福祉”。因此，基礎性生態環境用水的目的在于“維持生態環境的基本功能”，是“保障物種生存的必須”，涉及環境公共利益。在我國高度重視生態文明建設的時代背景下，將基礎性生態環境用水權定位為僅次于基本生活用水權的次序，既有利于保護生態環境利益，也有利于實現“美麗中國”目標。第三，農戶責任田農業用水權應位于基礎性生態環境用水權之后，位于工業用水權等其他類型用水權之前。一方面，農地是農民的重要生產資料，農戶以承包責任田為主要生活來源，而責任田的耕種需要相應的灌溉用水；另一方面，我國是農業大國，農業處于國民經濟的基礎性地位，農業灌溉的合理用水關乎“國家糧食安全”。因此，農戶責任田農業用水權對于基本生活用水權和基礎性生態環境用水權以外的其他類型用水權而言，具有優先地位。第四，對于工業用水權等其他類型用水權之間的優先位序，宜由各地根據當地經濟社會的發展以及所處的自然環境等實際情況來確立。

確定優先次序之后，應依據后位序用水權人原則上不得受讓前位序用水權，而前位序用水權人則有權受讓后位序用水權這一“限制性規則”，對不同類型用水權之間的交易作如下限制。第一，由于基本生活用水權處于最優先位序，故禁止其向基礎性生態環境用水權等其他類型用水權轉讓。第二，由于基礎性生態環境用水權位于基本生活用水權之后、農戶責任田農業用水權之前，故禁止其向農戶責任田農業用水權等其他類型用水權轉讓。同時，由于基本生活用水權承載的利益價值高于基礎性生態環境用水權，故應允許基礎性生態環境用水權向基本生活用水權轉讓。第三，由于農戶責任田農業用水權位于基礎性生態環境用水權之后、工業用水權等其他用水權之前，故農戶責任田農業用水權原則上不得向工業用水權等其他類型用水權轉讓。但為避免水資源浪費、有效提高水資源使用效益，對于農戶采取節水等措施節余的責任田農業用水權，應例外地允許其向工業用水權等其他類型用水權轉讓。此時需要注意的是，農戶在采取節水等措施節余水資源時，不得損及農業灌溉的合理用水需求。當然，農戶責任田農業用水權向基本生活用水權和基礎性生態環境用水權轉讓時，并不受是否屬于節余水資源的限制。第四，由于工業用水權等其他類型用水權位于農戶責任田農業用水權之后，故應允許工業用水權等其他類型用水權向基本生活用水權、基礎性生態環境用水權和農戶責任田農業用水權轉讓。而對于工業用水權等其他類型用水權之間的交易，則遵守上述“限制性規則”，即對某種類型的用水權而言，僅允許該類用水權人將采取節水等措施節余的水資源轉讓給位序在后的用水人。