1水資源剛性約束條件下內(nèi)蒙古西遼河流域“量水而行”工作的必要性和緊迫性

　　習(xí)近平總書記指出，要強(qiáng)化水資源環(huán)境剛性約束，堅持以水定需、量水而行、因水制宜，不斷強(qiáng)化用水需求和用水過程治理，使水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力切實(shí)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的剛性約束。落實(shí)水資源剛性約束的核心要義是“以水而定”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會“量水而行”。在全面開啟社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的征程上，落實(shí)“三新一高”要求，內(nèi)蒙古西遼河流域基于其水資源稟賦條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展定位，堅持“量水而行”更顯緊迫而必要。

　　1.1“量水而行”是推動流域經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略舉措

　　黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。用水方式轉(zhuǎn)變是高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，對照全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求，越來越迫切要求將水資源作為經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整的約束性、控制性和先導(dǎo)性指標(biāo)，切實(shí)強(qiáng)化宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。在水資源剛性約束條件下，內(nèi)蒙古西遼河流域必須把發(fā)展質(zhì)量問題擺在更為突出的位置，以當(dāng)?shù)厮Y源條件合理確定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，從根本上改變生產(chǎn)方式和管理模式，推進(jìn)水資源集約節(jié)約利用，倒逼經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更為綠色、更為協(xié)調(diào)、更為安全。

　　1.2“量水而行”是緩解內(nèi)蒙古西遼河流域水資源矛盾的現(xiàn)實(shí)選擇

　　內(nèi)蒙古西遼河流域?qū)儆诘湫偷馁Y源型缺水地區(qū)，2001—2016年流域多年平均水資源開發(fā)利用率達(dá)97%，遠(yuǎn)大于水資源綜合規(guī)劃相關(guān)成果對該區(qū)域70%的要求。即使在2020年平水年的情況下，流域內(nèi)用水總量占水資源總量的比例仍高達(dá)85%。其中，農(nóng)業(yè)用水占總用水量的75%，大量開發(fā)利用了地下水，且用水效率仍略低。經(jīng)初步調(diào)查顯示，在高效節(jié)水條件下，流域可承載灌溉面積約1600多萬畝。然而，根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，現(xiàn)有灌溉面積已超過這個數(shù)字，遠(yuǎn)超水資源承載能力。為緩解當(dāng)?shù)丶怃J的水資源矛盾，使有限的水資源支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，內(nèi)蒙古西遼河流域必須量水而行、控制對水的需求，將經(jīng)濟(jì)社會活動尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動限定在水資源承載能力范圍之內(nèi)。

　　1.3“量水而行”是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求

　　生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實(shí)現(xiàn)。黨的十九大報告提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”。近年來，內(nèi)蒙古西遼河流域用水量總體呈增加趨勢，地下水儲量累計虧空多達(dá)106億立方米左右，地下水超采導(dǎo)致地下水水位下降、含水層疏干，引發(fā)地面沉降、河湖萎縮、生態(tài)退化等問題。同時，西遼河干流年均斷流天數(shù)大幅增加，從1980—2000年98天增至2001—2016年249天，全年近70%的時間斷流。2020—2021年，已累計向西遼河干流下泄生態(tài)水量2.4億立方米，干涸了多年的河道終于重現(xiàn)碧水，但河道在全年50%以上的時間仍處于斷流狀態(tài)。在水資源剛性約束條件下開展“量水而行”工作，防止、糾正經(jīng)濟(jì)社會活動導(dǎo)致的水資源水生態(tài)損害，保障基本生態(tài)用水，能夠促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

　　2水資源剛性約束條件下推進(jìn)內(nèi)蒙古西遼河流域“量水而行”面臨的難點(diǎn)

　　內(nèi)蒙古西遼河流域“量水而行”工作在逐步推進(jìn)，但受多種因素影響，仍然面臨一些難點(diǎn)。

　　2.1流域發(fā)展面臨雙重壓力

　　內(nèi)蒙古西遼河流域存在較為尖銳的水資源供需矛盾，究其根源之一，就是農(nóng)業(yè)灌溉超用地下水。目前，大部分容易采取的措施均已采取，除繼續(xù)深挖農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力之外，最終必須通過退灌或者退耕來解決。內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳根據(jù)西遼河流域水資源可利用量，測算了可以支撐的灌溉面積。初步調(diào)查顯示，流域內(nèi)現(xiàn)有灌溉面積比高效節(jié)水條件下可承載灌溉面積還要多，遠(yuǎn)超水資源承載能力。在調(diào)研中，基層同志反映：一方面要把水資源作為最大剛性約束，需要調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、退地減水；另一方面要保障糧食安全，保證耕種面積和產(chǎn)量雙指標(biāo)達(dá)標(biāo)。兩方面要求都很重要、都要落實(shí)，大家左右為難。亟需進(jìn)一步統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，積極化解流域發(fā)展面臨的雙重壓力。

　　2.2“量水而行”意識有待加強(qiáng)

　　總體看，水利部門“量水而行”的意識較強(qiáng)，有“流域水資源短缺且時空分布不均，生態(tài)環(huán)境脆弱”“流域水資源承載能力有限”“不能等到生態(tài)移民的時候再開展這項(xiàng)工作”等客觀認(rèn)識，但其他部門對“量水而行”的了解還不夠深入。農(nóng)戶層面的認(rèn)識水平參差不齊，仍有相當(dāng)一部分人缺乏“量水而行”意識。科左中旗等高效節(jié)水現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的農(nóng)戶經(jīng)過近年來的實(shí)踐，充分體會到了節(jié)水帶來的“五省四減三增”綜合效益，節(jié)水意識普遍較高。但是針對西遼河流域更廣大的農(nóng)戶群體，“量水而行”意識仍然較差，自覺性主動性不夠。調(diào)研組在通遼市科爾沁區(qū)、科左中旗以及赤峰市松山區(qū)、喀喇沁旗等4個旗縣共8個村進(jìn)行入戶訪談，收集了50余份調(diào)查問卷，其中半數(shù)以上的農(nóng)戶認(rèn)為用水并不困難。這充分說明仍然缺乏必要的宣傳和調(diào)動農(nóng)戶積極性的手段，不利于開展“量水而行”工作。赤峰在喀喇沁實(shí)施的退灌試點(diǎn)，引起了一定程度反彈，頗有阻力，原因之一就是有關(guān)方還沒有充分意識到水資源短缺的嚴(yán)重性和“量水而行”的必要性急迫性。

　　2.3基礎(chǔ)工作還不夠扎實(shí)

　　主要體現(xiàn)在二方面：一是取用水監(jiān)測計量體系需加快完善速度。總體看，通遼和赤峰兩市積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水“以電折水”方式計量，監(jiān)測計量正在逐步強(qiáng)化，這些基礎(chǔ)性的工作為水資源監(jiān)管落地創(chuàng)造了必要條件。但是，也應(yīng)看到，該項(xiàng)工作總體進(jìn)度距離全面完成監(jiān)測計量工作仍有差距，亟需提速。二是節(jié)水機(jī)制需進(jìn)一步健全，目前尚未起到約束與激勵作用。內(nèi)蒙古西遼河流域雖然加大了農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水力度，但用水效率相對于其水資源短缺的程度仍需進(jìn)一步提高，節(jié)水機(jī)制有待完善。例如，大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉取用地下水只需支付電費(fèi)而不繳納水費(fèi)，加上取用水監(jiān)測計量體系尚不健全，部分地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水仍然存在“多用不管、超用不罰”局面。

　　3政策建議

　　西遼河流域“量水而行”水資源管控工作正有序推進(jìn)，水利與自然資源、農(nóng)業(yè)、林草、財政等部門的聯(lián)動也在逐漸加強(qiáng)，建議下一步從以下幾方面繼續(xù)推動該項(xiàng)工作。

　　3.1完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策

　　為使內(nèi)蒙古西遼河流域有限的水資源支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，必須要積極面對和化解流域發(fā)展面臨的雙重壓力。不僅要進(jìn)一步明確水資源剛性約束要求背景下流域的功能定位，推動形成共識，更要進(jìn)一步加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)和聯(lián)動，促進(jìn)因水制宜開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整對于節(jié)水控水的積極作用。一是推動有關(guān)部門完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)當(dāng)?shù)夭扇」?jié)水灌溉、輪作休耕、結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)等措施，適度退減灌溉面積和灌溉用水量。二是進(jìn)一步推動完善農(nóng)業(yè)財政補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金管理政策，發(fā)揮財政支農(nóng)政策的引導(dǎo)作用，提高水與糧食政策的協(xié)同性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)布局結(jié)構(gòu)規(guī)模與水資源承載能力相協(xié)調(diào)。

　　3.2完善監(jiān)測計量體系

　　充分利用流域內(nèi)6個水文斷面、20個地表水灌區(qū)取水口現(xiàn)有的在線監(jiān)測設(shè)施，做好規(guī)模以上農(nóng)業(yè)取用水監(jiān)測計量。另一方面，通過模型計算和現(xiàn)場比對測試，加快對流域內(nèi)2178個典型參照農(nóng)灌機(jī)電井進(jìn)行“以電折水”系數(shù)率定，與電力部門加強(qiáng)聯(lián)動，推廣“以電折水”間接計量方式，盡快全面實(shí)現(xiàn)計量核算。

　　3.3探索推行用水權(quán)交易

　　在條件具備的旗縣，應(yīng)積極探索用水權(quán)制度。一是倡導(dǎo)地方政府建立農(nóng)業(yè)節(jié)水水權(quán)回購制度，回購?fù)ㄟ^種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、高效節(jié)水灌溉等方式節(jié)余的水量，用來增加河湖生態(tài)環(huán)境水量等。二是鼓勵工業(yè)企業(yè)等新增用水戶與灌區(qū)開展節(jié)水水權(quán)交易，將農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)約的水量有償轉(zhuǎn)讓給工業(yè)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)相互支持、水資源區(qū)域間合理調(diào)配。三是通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)灌區(qū)節(jié)約水資源在用水戶間的有效流轉(zhuǎn)，充分調(diào)動農(nóng)戶，尤其是農(nóng)業(yè)大戶節(jié)約用水的積極性。

　　3.4加大“量水而行”宣傳力度

　　建議水利等有關(guān)部門定期開展“量水而行”相關(guān)培訓(xùn)和宣傳，設(shè)立“西遼河流域水資源基本情況”“西遼河流域水資源承載能力情況”“生態(tài)文明建設(shè)”等主題，進(jìn)行政策解讀與宣傳。精心組織實(shí)施宣傳活動，在減少大型活動和人員流動聚集的情況下，采用線上“云宣傳”、村集體廣播等方式，針對廣大農(nóng)戶做好宣傳教育工作，積極引導(dǎo)大家扭轉(zhuǎn)觀念，充分認(rèn)識“量水而行”的必要性和緊迫性，倡導(dǎo)大家自覺自愿響應(yīng)和配合相關(guān)政策落實(shí)，共同推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

　　4結(jié)語

　　近年來，為落實(shí)習(xí)近平總書記和中央領(lǐng)導(dǎo)重要批示要求，水利部加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計，地方水利等有關(guān)部門扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作，農(nóng)戶作為流域農(nóng)業(yè)灌溉用水的重要主體，也自覺節(jié)水、配合政策落實(shí)。在各方努力下，西遼河流域在取水管理、超采區(qū)治理、農(nóng)業(yè)節(jié)水和水量調(diào)度等方面取得初步成效。但是，對照水資源剛性約束的嚴(yán)格要求，西遼河“量水而行”工作仍存在一些差距，今后需要在“抓落實(shí)”上下功夫，堅持西遼河“量水而行”工作制度化、常態(tài)化，持續(xù)完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、強(qiáng)化基礎(chǔ)支撐、提升精細(xì)化管理水平，逐步構(gòu)建能夠有效推進(jìn)“量水而行”工作的制度和技術(shù)保障體系，以有限水資源支撐流域經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。