1 水利工程固定資產折舊

 

　　1.1 固定資產計提折舊目的和意義

 

　　固定資產一般指企業、機關、事業單位或其他經濟組織中，可供長期使用、并在其使用過程中保持原有物質形態的勞動資料和消費資料。固定資產折舊一般指固定資產在使用過程中保持其原有的實物形態，其價值隨著磨損程度逐漸、部分轉移到產品中，以折舊費列入產品成本，實現對固定資產損耗價值的補償。

 

　　對于水利工程，工程建設投入形成的固定資產價值大、使用期限長，《水利工程供水定價成本監審辦法(試行)》中明確供水固定資產指與供水直接相關的、使用年限在1年以上的資產，包括水工建筑物、房屋及其他建筑物、設備及傳導設施、工具及儀器等固定資產。在長期運行中上述固定資產將產生磨損或損壞，效率不斷降低，直接影響工程的良性運行和功能的正常發揮，為此需要通過計提折舊方式，將折舊計入產品成本，以便積累相關資金進行固定資產更新和技術改造，從而保證繼續生產。

 

　　1.2 固定資產折舊管理相關政策

 

　　關于供水單位固定資產折舊核算，2003年《水利工程供水價格管理辦法》(國家發展和改革委員會、水利部令第4號)規定“供水成本包括固定資產折舊費”，2006年《水利工程供水定價成本監審辦法(試行)》(發改價格〔2006〕310號)規定“供水固定資產折舊是指按規定折舊方法計提的供水固定資產的折舊金額”，第十六條規定“固定資產折舊按照各類固定資產原值和財務制度規定的固定資產分類折舊年限分類核算。1994年3月31日以后群眾投工投料形成的固定資產，其折舊不計入農業供水定價成本。固定資產提足折舊后，不論能否繼續使用，均不再提取折舊；提前報廢的固定資產，也不再補提折舊”。2007年《水利工程供水價格核算規范(試行)》(水財經〔2007〕470號)規定“固定資產折舊按各類固定資產價值、折舊年限，分類核算，一般采用平均年限法(或工作量法)分類計提”。

 

　　1.3 新規定下對固定資產計提折舊的理解

 

　　對于《監審辦法》中政府補助形成的固定資產不得計提折舊等規定，主要目的是進一步加強自然壟斷行業和公益性服務行業的成本監審，規范、準確核定經營者成本，擠出定價成本中的“水分”，避免把政府補助等不屬于經營者自身投入的成本轉嫁給用戶。因此，從成本監審角度看，由政府補助形成的固定資產不計提折舊是合理的。目前對于“政府補助”范疇主要有兩種看法：一種認為，水利工程供水應嚴格按照扣除投入財政資金之后剩余的成本進行定價，政府財政投入的資金均屬于“政府補助”范疇，所形成的固定資產不計提折舊，不納入供水經營者成本。另一種認為，“政府補助”具有特定涵義，“政府補助”不等于政府投資，不能涵蓋所有財政資金；政府補助、政府投資應采用差別化的供水固定資產折舊政策，以支持固定資產更新和技術改造，保障工程功能正常發揮。

 

　　2 固定資產計提折舊分析

 

　　2.1 計提折舊是國有資產保值增值、壯大國有經濟的需要

 

　　國有資產是我國經濟社會發展的物質基礎和重要支柱，國有資產保值增值對發揮國有經濟的主導作用、促進我國經濟健康持續發展至關重要。黨的十九大報告中明確提出要推動國有資本做強做優做大。固定資產計提折舊并攤銷，是補償國有工程設備等固定資產價值消耗、逐步回收國有資產、防止國有資產流失、更新改造固定資產維持再生產的重要手段。為貫徹黨的十九大精神，發展和壯大國有經濟，實現國有資產保值增值，水利工程供水的固定資產需要計提折舊。

 

　　2.2 計提折舊是保證工程安全運行、效益充分發揮的需要

 

　　我國多數水利工程，是以防洪、減淤等公益性任務為主，兼具供水、發電等經營性任務的綜合性水利樞紐。政府財政資金投入建設形成水工建筑物、設備及傳導設施、工具及儀器等各類固定資產，需要每年根據使用磨損以及損壞情況投入必要的更新改造資金，以保證其正常運行。固定資產計提折舊費用是支持工程更新改造資金的重要來源之一，受原材料、人工、定額等方面影響，更新改造費用持續增加，為保證工程功能和效益正常發揮，實際中大部分工程依靠供水等經營性收入來彌補相關支出。據估算，水利工程供水固定資產折舊費用約占供水成本的1/3，若不計提折舊，將影響工程正常更新改造和運行維護，長此以往，積病成險，產生安全隱患。

 

　　以岳城水庫為例，財政投資占比約95%，現行農業和非農業供水水價分別為0.03元/立方米、0.3元/立方米，按折舊計入成本核算，農業、非農業供水供水成本分別約為0.18元/立方米、0.35元/立方米；按不計入成本核算，分別為0.095元/立方米、0.187元/立方米。因現行農業水價遠低于供水成本，不計提折舊時，農業水價還有一定調價空間，但非農業供水價格降幅達到38%，按近3年供水情況估算，水費收入將大幅減少，難以彌補工程運行維護資金缺口和供水人員經費需求，影響工程效益正常發揮。

 

　　以南水北調中線工程為例，工程固定資產均為財政投入形成，按照國家和發展改革委員會制定的中線一期工程運行初期供水價格政策，北京、天津兩市實行成本水價，河南、河北兩省實行運行還貸水價，每年計提折舊約26.7億元。不計提折舊時，據估算水價將下降1/3左右，導致工程無法按期償還銀行貸款本息、沒有能力支付運行維護費用。目前，先期通水的部分干線工程運行已超過10年，部分設備將在后續幾年陸續進入更新改造階段，若不計提折舊，則更新改造將缺少資金來源，若由財政再次投入，則加重了財政負擔。

 

　　2.3 計提折舊符合有關法規和規范性文件規定要求

 

　　按照《政府投資條例》(國務院令第712號)規定，政府投資包括政府直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，政府投資通過不同方式，安排財政預算資金進行固定資產投資建設活動。由此可見，投資補助作為政府投資的方式之一，投資補助與政府其他投入方式為并列關系，不相互包含。《企業會計準則第16號———政府補助》(財會〔2017〕15號)規定，政府補助指企業從政府無償取得貨幣性資產或非貨幣性資產。對于政府投資中投資補助和貸款貼息，根據2016年《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》(國家發展和改革委員會令第45號)規定，均為無償投入，不能計提折舊。水利工程以公益性為主，兼具經營性任務，大部分是政府以投資者身份采取資本金注入方式進行投資，工程管理單位代表政府行使工程所有權人職責，理應對形成的固定資產計提折舊，用于固定資產更新和技術改造，充分發揮工程效益。

 

　　目前，供水管理單位根據收支條件分別定性為事業單位和企業，其中單位性質為事業的，執行《政府會計準則制度》(財會〔2018〕21號)；性質為企業的，執行《企業會計準則第4號———固定資產》(財會〔2006〕3號)。不同性質的管理單位分別執行不同的會計準則和固定資產折舊政策。

 

　　綜上所述，本文認為區分政府補助、政府投資并采用差別化的固定資產計提折舊方式，更符合中央關于國有資產保值增值有關精神，具有政府投資、會計制度等政策依據，貼近水利工程運行管理實際。

 

　　3 相關建議

 

　　3.1 加強溝通凝聚共識，爭取有利于工程良性運行的政策規定

 

　　水利工程良性運行是保障供水安全、支撐經濟社會發展的基礎，涉及國計民生、社會穩定，政府財政資金投入占相當大的比例，形成大量固定資產。固定資產計提折舊是水利工程更新改造經費來源的重要途徑，是國有資產保值增值、防止國有資產流失損失的重要保障。在我國經濟發展速度放緩、財政收入下滑的總體情勢下，若對政府財政資金投入形成的資產不計提折舊，完全依靠政府財政資金對眾多水利工程更新改造，則不切實際，未來勢必造成工程老化失修、毀損嚴重的局面，動搖保障供水安全、支撐經濟社會發展的基礎。為此，建議水行政主管部門多層面與價格主管部門溝通協調，充分考慮水利及水利工程供水實際，凝聚各方共識，達到保證水利工程長期良性運行和效益充分發揮的目的。

 

　　3.2 進一步開展有關案例分析，摸清《監審辦法》對水利工程供水定價的影響

 

　　建議開展水利工程供水定價實例測算，考慮中央直屬及跨省(自治區、直轄市)水利工程、各省水利工程等不同隸屬關系，不同建成年代，新建或改擴建工程，土石壩、混凝土壩等不同壩體，水庫型、渠道型等不同類型，選取一定比例分析政府補助、直接投入等不同方式對水利工程供水定價的影響，為制定合理可行的政策規定提供參考支撐。

 

　　3.3細化有關政策規定，進一步明確固定資產可計提折舊情況

 

　　考慮水利工程供水固定資產折舊的重要作用、實際運行需求等，在分析測算的基礎上，建議在完善水利工程供水價格管理制度時，協調界定政府補助的特指范圍，進一步明確固定資產可計提折舊情況，如對不同方式政府投入形成的固定資產實施差別化計提折舊政策，由政府直接投入、資本金注入形成的，與供水業務相關的固定資產，全部計提折舊；由政府補助、以名義金額計量的固定資產不得計提折舊。