黨的十九屆五中全會明確提出實施國家節(jié)水行動，建立水資源剛性約束制度。這是黨中央自2011年提出實行最嚴格水資源管理制度之后，針對水資源水生態(tài)水環(huán)境存在的突出矛盾，結(jié)合我國水資源的新形勢新變化新情況，再次提出的新要求。李國英部長明確提出推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的實施路徑，突出強調(diào)建立水資源剛性約束制度的重要性，為解決水資源剛性約束有關(guān)問題找到了切入點，為水資源剛性約束制度頂層設(shè)計提供了基本遵循。

一、什么是水資源剛性約束

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確提出：實行資源總量管理和全面節(jié)約制度，健全資源節(jié)約集約循環(huán)利用政策體系。建立水資源剛性約束制度是黨中央對實行資源總量管理和全面節(jié)約制度，健全資源節(jié)約集約循環(huán)利用政策體系在水資源領(lǐng)域的具體化，也是對實行最嚴格水資源管理制度的深化要求，重點內(nèi)容就是要進一步規(guī)范人的行為、糾正人的錯誤行為，處理好生產(chǎn)關(guān)系問題。實施水資源剛性約束制度就是要把水資源作為高質(zhì)量發(fā)展的約束條件，通過制定約束指標體系、劃定管控分區(qū)的邊界，采取“指標約束+分區(qū)準入”管理方式，對經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局和方向以及規(guī)模提出約束性的用途管制措施。

建立水資源剛性約束制度首先要厘清概念內(nèi)涵。剛性約束所稱的“剛性”，是指“不能改變或通融的”，“約束”是指“限制使不越出范圍”。“剛性約束”就是指將人或事嚴格限制在某一范圍內(nèi)，這種限制是硬性的、強制性的、無條件的，規(guī)定必須這么做，而不能那么做。

水資源剛性約束就是根據(jù)水資源的稟賦條件，通過制定約束指標，包括江河水量分配、河湖生態(tài)流量水量保障目標、地下水的取水總量和水位雙控指標、區(qū)域的可用水量等，結(jié)合我國主體功能區(qū)規(guī)劃，針對農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)和生態(tài)安全等三大功能區(qū)，科學劃分水資源管控分區(qū)，定好水資源保護利用的范圍邊界，突出差別化管理，發(fā)揮水資源剛性約束作用。

二、水資源剛性約束制度的地位和作用

2011年中央1號文件明確提出，實行最嚴格的水資源管理制度。2012年國務(wù)院頒布出臺了《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，明確了“三條紅線，四項制度”。黨的十九屆五中全會提出，建立水資源剛性約束制度。2020年10月5日中央印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，實施最嚴格水資源保護利用制度。黨中央分別提出的水資源剛性約束制度、最嚴格水資源管理制度、最嚴格水資源保護利用制度，是彼此聯(lián)系、各有側(cè)重、不斷深化、完整協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。水資源剛性約束制度是總要求，具有統(tǒng)領(lǐng)的地位和作用，是指導(dǎo)水資源合理開發(fā)的準則，是強化水資源保護利用的遵循。實施最嚴格水資源管理制度和最嚴格水資源保護利用制度是落實水資源剛性約束的具體要求。

最嚴格水資源管理制度是針對供給端的管理要求，各級水行政主管部門通過合理分水，建立一整套完善的約束指標后，運用監(jiān)管手段強化對水資源管控指標的管理。約束指標要通過技術(shù)標準和規(guī)范來確定，監(jiān)管行為要采取政策措施去落實。要通過指標的數(shù)據(jù)化、政策的具體化、管理的規(guī)范化、監(jiān)測的覆蓋化、手段的智能化等守住水資源指標底線和分區(qū)管理的邊界，實現(xiàn)水資源開發(fā)和利用不越分區(qū)邊界，不破指標剛性。

最嚴格水資源保護利用制度是對需求端的管理要求，是經(jīng)濟社會領(lǐng)域使用水資源必須遵循的義務(wù)和責任，是實施水資源剛性約束的重中之重。最嚴格水資源保護利用制度的關(guān)鍵是加強水資源需求管理，通過制定有效的產(chǎn)業(yè)政策體系、約束管理措施等，以水資源條件反控經(jīng)濟社會發(fā)展布局、規(guī)模和方向，實現(xiàn)全面節(jié)水、管住用水的目標。

三、實施水資源剛性約束的重點任務(wù)

水資源剛性約束制度實施的重點是調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，目標是實現(xiàn)人與水和諧相處。

一是明確約束對象。既要約束河道內(nèi)開發(fā)行為，也要約束河道外取水活動；既要約束用水，也要約束供水；既要約束管理部門的行政行為，也要約束社會各方的用水行為；既要約束管水部門的依法行政，也要約束外行業(yè)主管部門的依規(guī)審批。通過定指標劃邊界，強化分區(qū)管理，實現(xiàn)經(jīng)濟社會活動和用水行為依指標辦、按指標批，依條件利用、按分區(qū)管理。

二是明確約束內(nèi)容。我國人均水資源占有量少，經(jīng)濟活動都有需水的要求，這就要求我們認真貫徹習近平總書記指示“有多少湯泡多少饃”，經(jīng)濟社會開發(fā)行為都要以水資源條件作為約束內(nèi)容之一。水資源剛性約束的內(nèi)容既有對水資源管理部門行政行為的約束，也有對經(jīng)濟社會開發(fā)活動行為的約束，而且對外部約束應(yīng)該是重點。對于河道斷流、湖泊萎縮、地下水超采等問題，經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重超過水資源水環(huán)境水生態(tài)承載能力的地區(qū)，水資源要作為首要約束、第一條件，發(fā)揮最大剛性約束作用。

三是明確約束措施。要以問題為導(dǎo)向，采用可操作的政策舉措加以規(guī)范和管理。制度創(chuàng)設(shè)的管理措施要從供給端和需求端兩側(cè)發(fā)力。對于供給端來說，通過水資源總量消耗和強度雙控、水資源論證制度、水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警評價、水資源超載區(qū)取水許可限批、水資源督查考核、水資源調(diào)度、地下水超采治理、生態(tài)治理修復(fù)、生態(tài)補償、水資源稅改革、水價機制、用水權(quán)市場化交易等措施，為剛性指標的落實提供支撐條件，為各級水行政主管部門行使行政權(quán)力提供依據(jù)和準則。從需求端來看，就是通過建立產(chǎn)業(yè)準入的負面清單，制定規(guī)模約束的產(chǎn)業(yè)政策，強力推進節(jié)水減排標準，強制推行節(jié)水產(chǎn)品以及資源循環(huán)利用制度等措施，建立起一整套完整的政策體系和管理措施，真正實現(xiàn)把標準立起來、指標建起來、政策樹起來，最終運用法律手段將其固化下來。

四、實施水資源剛性約束的重點工作

一是推進剛性約束指標建立。水資源剛性約束制度的建立要在剛性、關(guān)鍵在約束、重點在指標。要根據(jù)我國南北方水資源稟賦條件差異，在保障江河基本生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下，科學確定江河流域水資源開發(fā)上限和河道外引水強度，加快推進江河流域水量分配、重要控制斷面生態(tài)流量保障目標確定、地下水取水總量和水位雙控以及區(qū)域可用水量管理。要堅持流域與區(qū)域相結(jié)合的管理制度，突出管江河取水口、管河道外取水總量、管水資源調(diào)度、管江河重大工程布局、管控制斷面生態(tài)流量指標與重要工程節(jié)點下泄流量，構(gòu)建維持健康江河的管控體系。要強化江河開發(fā)強度落流域，區(qū)域用水總量控制指標落水源，確保江河水資源開發(fā)不超上限，守好生態(tài)流量底線，以指標體系構(gòu)建水資源剛性約束制度的基礎(chǔ)。

二是加強水資源管控分區(qū)監(jiān)測預(yù)警。水資源分區(qū)管理是落實水資源剛性約束要求、深化最嚴格水資源管理、實現(xiàn)水資源合理配置的基礎(chǔ)工作，也是實現(xiàn)與空間規(guī)劃、主體功能區(qū)劃相銜接、落實用水總量控制的具體依據(jù)，更是水資源需求管理從平面管理向空間管控、實施水資源差異化管理的關(guān)鍵舉措。水資源管控分區(qū)要依據(jù)水的涵養(yǎng)性、對經(jīng)濟發(fā)展的支撐性、生態(tài)要素的關(guān)鍵性、水資源儲備的前瞻性、水資源調(diào)配的可行性科學劃定。監(jiān)測預(yù)警要以水資源承載能力評價為基礎(chǔ)，提出滿足國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，符合水資源分區(qū)特點和條件的準入管制策略，建立健全水資源管控分區(qū)監(jiān)測預(yù)警的長效機制。

三是健全水資源論證制度。水資源論證是實現(xiàn)以水而定、量水而行的重要手段，是根據(jù)水資源條件反控經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)模和方向的重要制度安排，也是建設(shè)項目取水許可審批的支撐條件。2021年3月1日正式施行的《長江保護法》明確規(guī)定，要完善規(guī)劃和建設(shè)項目水資源論證制度。2020年，水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于進一步加強水資源論證工作的意見》。文件明確提出加強規(guī)劃水資源論證，嚴格建設(shè)項目水資源論證，推進水資源論證區(qū)域評估，進一步發(fā)揮水資源在區(qū)域發(fā)展、相關(guān)規(guī)劃和項目建設(shè)布局中的剛性約束作用，滿足合理用水需求，堅決抑制不合理用水需求，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào)，推進生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。

四是推動水資源超載區(qū)取水許可限批。要以劃定的水資源管控分區(qū)為依據(jù)，定期開展水資源承載能力評價，動態(tài)調(diào)整水資源超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)的名錄清單，水資源超載地區(qū)暫停新增取水許可，臨界超載地區(qū)暫停審批高耗水項目新增取水許可。要加大對水資源超載地區(qū)治理修復(fù)力度，通過水源置換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、深度節(jié)水、價格調(diào)控等綜合性措施，退減超量、優(yōu)化存量、嚴控增量，堅決抑制不合理用水、還水于河，促進水資源可持續(xù)利用。

五是提升智慧化管理水平。要依托水資源國控項目建設(shè)的成果，不斷改進系統(tǒng)功能，提升系統(tǒng)應(yīng)用水平。要加強江河重要斷面的站網(wǎng)建設(shè)，推進取用水戶的取水計量設(shè)備依法安裝，加快規(guī)模以上取水在線計量設(shè)施建設(shè)，提升取水計量監(jiān)管能力。要融入智慧水利建設(shè)的發(fā)展格局，以“需求牽引、應(yīng)用至上”為重點，突出流域和區(qū)域全域管理，打造水資源空地一體化的感知系統(tǒng)，加快用水統(tǒng)計調(diào)查、水資源稅改革、取水許可電子證照以及水資源監(jiān)測計量等平臺整合，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，推進跨地區(qū)、跨部門信息資源共享，完善水資源調(diào)配和管理系統(tǒng)，全面打造“決策科學、智能調(diào)配、智慧管控、場景模擬、虛擬展示”的智慧化平臺。