關于農村水電規律性認知與機構、職能及能力建設
（上）

李其道

    （一） 當前的困惑和反映出的問題
　　1.在有權部門中出現了一些貶低小水電的聲音。
　　2.在社會輿論中某些專家（包括水利部門某些同志從所謂水利主業考慮），認為水利系統管理水能、水電不屬必然職責，管也可，不管也不影響水利事業。
　　3.在全國水利系統水電（農電、地電）部門中，普遍認為水能必須管。至于水電，一種聲音是要管水利系統水電和農村水電（小水電、中小水電），但重點要放在上萬千瓦以上水電的身上；一種聲音是大小水電都要管，但著重管電源，對于電網則可管可不管，最好不管，管起來，大小電網矛盾多，自覓煩惱、自尋麻煩、自找苦吃，這種聲音較強；還有一種聲音是電源電網都要管，這應是主體（包括全國農村水電行業最高主管機關）的聲音，但在一些省份這種聲音似乎并不強，而聲音強的省份在如何處理好行業、產業、企業的關系上，與能源主管部門、經濟綜合部門、地方政府的關系上，大小電網之間的關系上，以及如何明確服務宗旨與發展途徑上，想法、做法、踐行不盡一樣，因而在“機構、職能及能力”的建設上，認識、舉措不盡相同。
　　4.不少地方電力企業（水電企業、農村水電企業），甚至一些鄉村小水電企業，與水利部門之間的關系，日漸淡化。特別反映在深化改革上，認為省級水利部門組建的水電集團公司采取的政策舉措并不比大電網好到哪里去，依然不能正確對待和妥善處理好政府與企業之間的關系，處理好省、市、縣公司之間的權益關系，人家是大壟斷，你是小壟斷，你既無強有力的資產資金支撐又無調劑余缺的能力保障，與其同你產權重組，不如由人家上劃、代管、控股股改……，更產生與水利部門脫離、區隔的現象。而省級水電集團公司本身為發展壯大自己，總想學習大電網“垂直一體化”的管理辦法和措施，依托強勢部門走所謂的水電集團（或地方電力）的“強勢”之路，因而與水利部門的關系也逐漸淡化。
　　就農村水電行業主管機關（包括部、省）來講，亟需針對針當前的困惑和所反映出來的問題，分析沿革、現狀和走勢，遵循規律，在法律法規政策的指導下，通過實踐總結、提升、規范，加強機構、職能及能力建設，以保障農村水電事業不走彎路，使這項建國近60年來成就的人民需要的特別是廣大老少山邊窮地區人民需要的偉大事業得以全面協調可持續發展。
　　以上所述反映出的問題，涉及歷史沿革，法律法規政策規定，水能與水電，農村水電定性定位，資源、作用、規律，問題、宗旨、途徑，機構職能能力建設等等。
　　（二）歷史沿革
   新中國成立初期，國民經濟剛剛恢復，黨和政府就重視農村水電的發展。1953年在水利部設置了農村水電的專管機構。此后水利、電力幾合幾分，但農村水電及電氣化事業始終由水利部門實施管理。上個世紀60年代以來，從中央到縣均建立了各級政府領導下的水利職能部門和負責水電建設與管理的機構，并擁有相應的專業科技、建設與管理力量，形成了完整的水利系統水電勘測、規劃、設計、建設與管理體系。
   這既是歷史史實，也是水利事業改革發展的內在要求。
   （三）法律法規政策規定
   1.《水法》、《電力法》、《可再生能源法》和《電力體制改革方案》等法律法規明確規定：
   ——國家水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作，縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限，負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作；
   ——國務院有關部門在各自的職責范圍內負責電力事業的監督管理，縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責電力事業的監督管理；國家幫助和扶持少數民族地區、邊遠地區和貧困地區發展電力事業；國家提倡農村開發水能資源，建設中、小型水電站，促進農村電氣化；
   ——國務院有關部門在各自的職責范圍內負責可再生能源開發利用管理工作，縣級以上地方人民政府有關部門在各自職責范圍內負責可再生能源開發利用管理工作；國家財政設立可再生能源發展專項資金，用于支持可再生能源開發利用；縣級以上人民政府應當對農村地區的可再生能源利用項目提供財政支持；電網企業應當全額收購其電網覆蓋范圍內可再生能源并網發電項目的上網電量，并為可再生能源發電提供上網服務；國家扶持在電網未覆蓋的地區建設可再生能源獨立電力系統，為當地生產和生活提供電力服務；
   ——電力體制改革要打破壟斷，引入競爭，要實行“廠網分開、競價上網”，“主輔分開、消除關聯關系”，“輸配分開、競爭供電”，建立公平競爭、開放有序、健康發展的社會主義電力市場體系。
　　2.《可再生能源法》確立了水能作為獨立能源的法律地位。促進了水行政主管部門統一管理水資源包含統一管理水能資源的實施。
　　3.2007年12月《中華人民共和國能源法》(征求意見稿)提出：國務院能源主管部門統一管理全國能源工作，國務院其他有關部門在各自職責范圍內負責相關能源管理工作。縣級以上地方人民政府能源主管部門負責本行政區域內的能源管理工作，同級人民政府其他有關部門在各自職責范圍內負責相關能源管理工作。
　　4.中共中央、國務院關于加強“三農”工作的文件（中發[2002]2號、[2003]3號和中發[2004]、[2005]、[2006]、[2007]、[2008]1號）：
　　——把農村水電列為“周期短，見效快，覆蓋千家萬戶，促進農民增收效果更顯著”應予重點支持的農村中小型基礎設施和“六小工程”，要求“擴大投資規模，充實建設內容”；要求“啟動‘小水電代燃料’試點，鞏固退耕還林成果，實現有效維護和運營”。
　　……
　　——2007年中發[2007]1號文件要求：“加快發展農村清潔能源。加強農村水能資源開發規劃和管理，擴大小水電代燃料工程實施范圍和規模，加大對貧困地區農村水電開發的投入和信貸支持。繼續推進農村電網改造和建設，落實城鄉同網同價政策，加快戶戶通電工程建設”；
　　——2008年中發[2008]1號文件要求：“ 加強農村水能資源規劃和管理，推進水電農村電氣化建設，擴大小水電代燃料建設規模。繼續實施農村電網改造。”
　　5.黨的十一屆三中全會以后，國務院決定在農村水電資源豐富的地區，建設中國特色農村電氣化。分別以國發[1983]190號、國發[1991]17號、國辦通[1996]2號文件部署“七五”、“八五”、“九五”分三批建設農村水電初級電氣化縣,由水利部會同國家計委組織實施，要求實行“自建、自管、自用”方針和“小水電要有自己的供電區”、“誰建、誰有、誰管、誰受益”、“以電養電”以及稅制改革后的“6%增值稅率”等一系列政策。
　　6．進入新世紀，國務院決定在農村水電初級電氣縣的基礎上從“十五”開始建設提高水平的水電農村電氣化縣。仍由水利部會同國家計委（發改委）組織實施，水利部以水電[2001]468號文發出通知，要求繼續實行行之有效的上述方針政策，同時強調“小水電資源和水能資源是水資源不可分割的重要組成部分，必須切實加強小水電資源和水能資源的統一管理。
   SL30-2003《水電農村電氣化標準》提出：“農村水電是指主要由地方組織建設和管理的中小水電站及其電網。各級水行政主管部門對農村水電有效行使行業管理職能。各級水行政主管部門應農村水電管理機構健全、職責明確、工作到位；應完成農村水能資源規劃，建立水能資源開發許可、有償使用和市場交易制度。農村水電設計市場、設備市場、建設市場應規范、透明、公開，監督管理有力……。”
   7．國務院辦公廳國辦函[2003]15號文件指出：“關于啟動小水電代燃料試點，由水利部牽頭，會同國家發改委、西部開發辦提出意見并抓緊組織實施。” 
   8.2006年6月5日溫家寶總理批示：小水電開發應該與農民利益、地方發展、環境保護、生態建設結合起來，走科學、有序、可持續發展的道路。請水利部牽頭，會同發改委、農業部、能源辦研究提出意見。
   （四）水能與水電
   水資源包含水量、水能、水質、水域四個方面，本質內容為水量和水能。水量是水流的集結，有水流就有落差，“水能”是單位時間內水流集結密度與落差的乘積，是水量作功的結果。水行政主管部門負責對水資源統一管理，必然負責對水能資源的統一管理。“水能”是一次能源，“水電”是二次能源，“水電”是“水能”的產品，既有內在聯系，又屬兩個不同的工作范疇。就水行政主管部門而言，對于開發“水能”，無論大、中、小、微，不論投入是國有資本、集體資本或非公有資本，都要對其依法行政和實施行業監管；對于“水電”，則只對農村水電和水利系統水電，依法行政和實施行業監管。

  
關于農村水電規律性認知與機構、職能及能力建設
（中）
李其道

   （五）農村水電定性定位
　　《水電農村電氣化標準》由中華人民共和國水利部批準與發布，于2003年10月1日起施行。“1 總則”1.0.2條文說明規定：“農村水電是指主要由地方組織建設和管理的中小水電站及其電網。”
　　從定性上講，農村水電指的是中小水電可再生清潔能源、綠色能源，不是指的常規煤電等能源。
　　從含義上講，農村水電不僅指電源，而且指與其配套的電網，是中小水電電源電網的統稱。
　　從定位上講，凡主要由地方組織建設和管理的中小水電站及其電網，不論投入是國有資本、集體資本或非公有資本，只要堅持為農業、農村、農民服務的方向，主要為農村與縣域經濟社會發展提供電力，即為農村水電。包括通過與地方簽訂協議，由民營資本異地開發中小水電借網向本地區農村與縣域經濟社會發展提供電力，堅持為“三農”服務的方向，也為農村水電。
　　農村水電現時期主要是指5萬千瓦及以下的小水電。當前我國小水電包含“并網小水電”、“離網小水電”和微型小水電等形式。而并網小水電又包括發供一體小水電和只發不供小水電兩種體制形式。前者是農村水電的主體，供需直接見面，既有電源，又有電網，并與主網進行電能交換交易，余電上主網，不足從主網購入，屬于獨立配電實體范疇。離網小水電必然是發供一體的體制形式。
　　這里對“貶低小水電”提出質疑。小水電大多是逕流式開發，沒有大量水體集中和移民，具有分散布點、就地開發、聯片成網、就近供電、價格低廉、綠色環保的特性，結合實施電氣化、代燃料、戶戶通、新農村工程建設，對于改善農村能源結構，增加農村能源供應，普及農村用電，解決農民燃料，加強節能減排，促進農業增效、農村發展、農民增收，促進實現生產發展、生活富裕、生態良好，發揮了不可替代的重要作用。小水電是世界公認的清潔可再生綠色能源，是聯合國扶貧開發千年計劃最重要的組成部分。中國小水電得到國際社會的高度評價。
　　1998年政府機構改革，撤銷了水利部水電及農村電氣化司，劃出了水電建設管理職能，以后各省（區、市）也劃出了水利部門水電建設管理職能，一些市、縣撤銷了水利部門水電管理機構，個別縣甚至撤銷了水利局，從上到下取消了水行政主管部門對水能資源開發和農村水電建的監管職能。正是在這樣的情況下，不少地方出現了小水電無序開發的問題，帶來破壞生態環境、影響河流健康生命和發生重大事故等后果。水利部恢復成立農村水電及電氣化發展局（部直屬事業單位）后, 2003年水利部主動部署全國水利系統全面開展清查無規劃、無審查、無監管、無驗收的“四無”水電站的工作，認真進行排查、整頓、治理；2006年，水利部進一步發出《關于制止無序開發 進一步清除“四無”水電站的意見》、《關于印發〈農村水電站安全管理分類及年檢辦法〉的通知》、《關于加強農村水電建設管理的意見》和《農村水電建設項目環境保護管理辦法》；2008年，水利部進一步部署全國水利系統開展對違規水電站的清查整改工作。以上工作取得了積極成效。
　　綜上所述，一要分清楚“小水電無序開發”為什么會產生，相關部門中誰承擔監管責任。如果依據“三定”方案明確規定的職責，那和水行政主管部門是毫無關系的，即使是水利部恢復成立了農村水電及電氣化發展局，水電建設管理職能也并沒劃回來。2003年以來水行政主管部門所開展的對“四無”水電站以及違規水電站的清查整改工作，是依據國家法律法規政策的規定和遵循“治水辦電相結合”的內在規律，主動自覺地去做的。如果要打板子，是打不到水行政主管部門身上的。打誰呢、問責誰呢？大概只能是將水電建設管理職能“張冠李戴”于自己頭上的部門，以及有“行政壟斷嫌疑”的越位部門吧？！
　　二要嚴格把“小水電無序開發”和小水電本身區分開來。不能把開發中、工作中出現的問題說成是小水電本身的問題。不應該混淆是非把貶低的矛頭指向小水電。開發中、工作中出現的問題，是完全可以解決的，而這解決表明了水行政主管部門履行職責，特是劃回水電建設管理職能讓其名正言順的更為有效地履行職責的重要性與必要性。不容許“把水電妖魔化”，同樣不容許“把小水電妖魔化”。
   （六）小水電資源
　　我國5萬千瓦及以下的農村水電資源即小水電資源，經濟可開發量為1.28億千瓦，目前尚未開發的小水電資源還有7000多萬千瓦，年發電量2500億千瓦時以上。小水電資源是我國貧困山區除土地、山林之外，農村集體和農民最易于開發利用，變資源優勢為經濟優勢和生態優勢，促進和保障農業增效、農村發展、農民增收的最珍貴的稀有資源。其區位分布與我國相對貧困人口區位分布基本一致。全國相對貧困人口大頭在西部地區，這里小水電資源經濟可開發量占全國總量的70%，開發率僅為15%。全國592個國家扶貧重點縣中，有420個縣小水電資源豐富，占重點縣總數的71%。
   （七）農村水電作用
　　現今我國能源以煤碳和水能為主，能源探明總儲量構成是：原煤85.1%，水能11.9%；能源剩余可采總儲量構成是：原煤51.4%，水能44.6%。現今農村能源開發利用，體現在動力上，幾乎全部為農村水電。現全國農村水電裝機5500萬千瓦，年發電量1600億千瓦時以上，裝機占全國整個水電的近38%，發電量占全國整個可再生綠色能源發電量的99%。全國1/2國土、1/3縣、1/4人口靠農村水電提供電源。四川以農村水電為主體的地方電力發電裝機900萬千瓦，年發電量328億千瓦時，其中水電裝機850余萬千瓦，年發電量310億千瓦時。在四川電力格局中，地方電力在面上占70%以上，在量上占30%。
　　在2008年冰雪災害和特大地震災害中，小水電在抗災救災中都發揮了獨撐一片天的作用。在5．12四川特大地震災害中，汶川下莊電廠及時修復供縣城救災用電；雅安市受災縣第一時間恢復供電；茂縣、九寨溝、臥龍都較早地恢復了供電；與汶川震中一山之隔的彭州市龍門山大山深處靠小水電起家的西部第一村——寶山村，及時搶修未被全毀的3座小水電（17座小水電被毀14座，剩下3座）和外購鄰鄉小水電電力供本村、鄰村和龍門山場鎮用電。截至目前，原由小水電供電的96個受災嚴重停止供電的鄉鎮已全部恢復供電。邊遠山區點多面廣用電分散的負荷，本身也不可能靠大電網長距離輸送供電。不可替代的小水電，為這些地區災害救援和災后重建提供了重要的電力支撐與服務。
  
   （八）規律性認知
     1．兩條腿走路。我國幅員遼闊，自然、經濟條件差別大，城市、縣鎮、農村用電點多、面廣、分散，要求不同，而農村水能資源遍布全國各地，特別是貧困山區和老少邊窮地區農村水能資源豐富。客觀實際決定我們在積極發展國家電力的同時，必須大力發展以農村水電為主體的地方電力，以適應和滿足不同地域、不同層面、不同特點的用電需求。
　　2．地方電力姓水名電為農。農村水電源于農村，源于消除貧困，是貧困地區農民群眾的一大創舉。是由我國的自然地理環境和社會主義初級階段的社會經濟條件造就的，是由我國的國情和中西部地區和東部山區各有關省（區、市）的省（區、市）情決定的。是改革的產物。治水辦電相結合，發展農村水電，普及農村用電，建設中國特色農村電氣化（含代燃料、新農村工程建設等），受到歷代黨和國家領導人的高度重視和親切關懷，得到地方政府和人民群眾的熱烈擁護和堅決支持。歷史和實踐表明，以農村水電為主體的地方力始終姓水名電為農。
　　3．自建、自管、自用的“三自”方針。
　　——鄧小平同志充分肯定的“三自方針”，其精神實質就是堅持自力更生、艱苦奮斗；就是堅持“誰投資、誰所有、誰收益”， 防止、反對上劃、平調，維護投資者合法權益，調動國有資本、集體資本、非公有資本發展農村水電的積極性；就是堅持農村水電電源與電網同步建設，電力建設與負荷建設協調發展，直接面向農村電力市場，以服務“三農”為宗旨，以實現經濟效益、社會效益、生態效益相統一為目標，為貧困山區和老少邊窮地區全面建設小康社會提供電力支撐和服務，為這些地區實現全面、協調、可持續發展作出更大貢獻。
　　——“三自”方針中的“自建”，還包含農村水電國有產權獲得的利潤不納入地方財政收入，實行“以電養電”。而實行“以電養電”政策，就是實行股份制辦電，按股分紅，國家、地方國有股份分得的紅利作為“以電養電”資金，繼續用于農村水電及電氣化建設，建立投入產出良性循環、滾動發展的機制。
　　——26年前我國農村水電及電氣化建設就普遍實行“三自”方針和“以電養電”政策，表明它早就突破了計劃經濟傳統模式，率先跨入了市場經濟的范疇。它適應解放和發展農村社會生產力與電力生產力的要求，適合資金來源多渠道、投資主體多元化、公有制實現形式多樣性的舉辦運營特點和實際。
　　4．電力生產力和電力生產關系（涉及中央與地方，主管與分管，培育多市場主體等等）。
　　——在社會生產力還不發達的現階段，發展電力生產力的多層次、多模式，決定電力生產關系的多層次、多模式。中央、地方辦電，必然帶來中央、地方管電；綜合部門、相關部門涉電，必然帶來主管與分管和統一管理下的分工協作。電網是技術設施，屬于生產力范疇；企業是市場主體，屬于生產關系范疇。全國全省可以是一個電網（聯合電網），但不可能是也不應該是一個企業。推進全國全省聯網，不是也不應是推行輸配一體的“一省一公司”。
　　——在積極推進全省全國聯網的同時，分布式供電的農村水電實行地方辦電與管電、管網的結合，建立和完善發供一體的地方獨立配電公司，參與培育和完善多市場主體的電力市場體系，符合電力體制改革的方向，符合國際社會聯合電網分散分布式供電的能源戰略發展方向。
　　5．大小電網并舉共存、和諧協調發展，反映了電力工業發展的客觀規律。
在全國電力工業格局中，1/2國土、1/3縣、1/4人口靠農村水電提供電源；農村水電裝機占全國整個水電裝機的近38%，年發電量占全國整個可再生綠色能源年發電量的99%。四川在全省電力工業格局中，以農村水電為主體的地方電力的供電面占60%-70%以上（60%以上的縣、70%以上的鄉鎮），裝機和年發電量均占30%左右。農村水電的主體體制形式體現了“電源是基礎，電網是關鍵，服務‘三農’是宗旨，與主網聯網運行，供需直接見面”的基本特征。大小電網并舉共存、和諧協調發展，反映了電力工業發展的客觀規律。歷史和實踐表明，以農村水電為主體的地方電力是電力工業不可替代的重要組成部分，是水利事業不可分割的重要內容，對于貧困山區和老少邊窮地區經濟社會全面協調可持續發展發揮了不可或缺的重要作用。
　　6．農村水電具有準市場競爭性。
　　——實現經濟效益、社會效益、生態效益相統一的農村水電，是農村基礎設施、公共設施和“六小”工程，是基礎性、扶貧性、公益性、生態性與經營性相結合的工程，具有準市場競爭性。
　　——農村水電的社會公益與生態服務性，決定它不完全受建立在競爭基礎上的市場規則的約束，不允許以盈利為唯一目標，而不要社會公益、生態服務目標，要求國家直接配置調節部分資源，發揮國有資本的主導作用（特別是西部地區需要如此）或引導作用；但它同時也具有經營性，要求在國家的宏觀調控下，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，同時重視用“看得見的手”補充“看不見的手”，不陷入“泛市場化”
　　7．農村水電資產監管須國資部門與水行政主管部門相結合。
　　——農村水電資產包括實物性資產和資源性資產兩個方面。國資部門須管資（實物性）、管人、管事（保值增值…），水行政主管部門也須管資（資源性）、管人、管事（安全完整…），兩者相結合是客觀形勢發展的需要和農村水電改革發展的內在要求。一般講來，相關國有獨資、控股企業高層經管人員，應由水行政主管部門推薦，再由國資部門任命或審批推薦。
　　——《水電農村電氣化標準》“2 基本條件”2.0.7條文規定：“經政府授權，確立水行政主管部門履行國有水利水電資產出資人代表職責。”應得到執行。

 

 

關于農村水電規律性認知與機構、職能及能力建設
（下）
李其道

   （九）存在的主要問題
　　1.缺資金。有社會、民營資本投入農村水電，不等于發展農村水電不缺國有資本，不需國家投資。目前全國特別是貧困山區和老少邊窮地區大量缺少的是直接扶持“三農”的國有資本，大量需要的是實現社會效益和生態效益的國家投資。發生冰雪災害和特大地震災害后，農村水電電源電網（包括嚴重受損的民營企業在內）恢復重建更急需國有資本、國家資金投入支持。
　　2. 建設監管缺位并在配置資源上有失誤。由于監管缺位越位實際不到位，缺乏有效調控、缺乏財政必要支持和未充分考慮農村水電僅具有準市場競爭性，而把發揮市場配置資源的基礎性作用按“泛市場化”運作，導致：
　　——只要市場上有人投資農村水電，就讓它進入市場，放棄市場監管和導向、協調；
　　——不少地方強勢資本、私人資本開發農民身邊的農村水能資源，直接剝奪農村集體和農民的權益，不僅無償占用農村水能資源，而且對占用農村土地也大多采取一次性廉價補償的做法，農村集體和農民不僅無錢無資源自己辦電和參與辦電，并使農民受到失地失業嚴重威脅；
　　——建成的水電站大多只發不供，單純進行商品電輸出，當地用電不多，直接惠及“三農”不多，不僅未能“以工哺農、以城帶鄉”，反而繼續“以農哺工，以鄉養城”，加大城鄉差距，擴大社會不公，影響穩定、和諧；
　　——不少地方出現“四無”水電站，不按規劃建設發展，無序開發，浪費資源，破壞環境，危及河流健康生命，威脅人民生命財產安全；
　　——大量的農村水電企業非國有與非集體化；
　　——不少地方，對于中央把農村水電作為“農民增收效果更顯著”的重要途徑，難以形成；要求“增加投資規模，充實建設內容，擴大實施范圍”的扶持政策，難以落實；促進和保障農民增收的目標，難以實現。
　　3．嚴重影響農村水電科學、有序、可持續發展的體制性障礙依然存在。
　　——大電網企業輸配一體的壟斷體制尚未打破，壟斷買電賣電經營機制仍在發揮強勢作用，主輔不分仍在不斷發生關聯交易。
　　——大電網仍在不少地方強勢推行上劃、代管、控股股改、賤價收購農村水電電網及其資產，不斷擴大和營造輸配一體的行業壟斷和“一省一公司”的區域壟斷，打壓農村水電（小水電、地方電力）。
　　——把輸電網與配電網混同起來，強制要求發供一體的農村水電配電網企業也要廠網（發供）分開；把農村水電只視作電源；至今在政策上不明確直接購電既指大用戶向發電企業直接購電，也包含大用戶（片區用戶）向發供一體的農村水電配電網企業直接購電；至今容不得鄉村小水電既有電站又有供區。
　　——全國800余個農村水電自供自管縣現只剩下240余個，而保留供電區的鄉村小水電則少得可憐。全國農村水電除自發自供外，70%以上的供電量以不到0.25元/千瓦時的上網電價賣給大電網，當地城鄉卻以超過0.5元/千瓦時的價格從大電網買回，一年價差高達200—300億元。
　　——如段應碧同志2006年6月1日給溫家寶總理報告所說：“一是與當地農民的利益脫節。農民不能從小水電開發中得到直接的好處，既不能分享經濟收益，又用不上廉價電。二是與生態保護和建設脫節。除了有的地方小水電開發無序破壞生態環境外，主要是當地農民因為用不起電，生活燃料仍然靠燒柴，生態很難改善。三是留下了影響穩定的長期隱患
　　（十）宗旨
　　1．指導思想。堅持為農業、農村、農民服務的方向，統籌農村水電與經濟建設、江河治理、扶貧開發、生態建設等四個方面的結合，樹立“以人為本，全面、協調、可持續發展”的科學發展觀，以發展為主題，以改革和科技進步為動力，以水能資源統一管理為基礎，以實現經濟效益、社會效益、生態效益相統一為目標，強化和有效實施水行政主管部門對農村水電的行業管理，為貧困山區和老少邊窮地區全面建設小康社會提供電能支撐和服務，為這些地區實現全面、協調、可持續發展不斷作出新貢獻。
　　2．“兩面向、三服務、一促進”：面向農村、縣鎮，為農村經濟社會、縣域經濟社會和保護與改善生態環境服務，促進中國特色農村電氣化發展（含戶戶通、代燃料、社會主義新農村工程建設）。
   （十一）途徑
　　1.硬件建設。
　　——農村水電及電氣化、代燃料、戶戶通、增收解困工程建設。
　　——發揮農村水電引擎作用，推進社會主義新農村工程建設。
　　——繼續推進農村電網與縣城電網建設改造。
　　——農村水電電源電網現代化建設。
　　2.軟件建設。
　　——加強水能資源統一管理。確保規劃有效執行，資源合理利用，開發有序進行，生態環境有效保護，從源頭上確保資源開發工程質量和公共安全。①加強水能資源管理的基礎工作。②實行水能資源開發許可、使用權有償出讓制度，建立保護河流健康生命的反哺機制和促進當地農業增效、農村發展、農民增收的反哺機制。③實施水能資源開發利用方案審查同意書制度。
　　——深化電力體制改革。①在政府的主導下，大力推進國家電網企業盡快實施主輔分離、及早實施輸配分開改革，保護和促進大小電網并舉共存、和諧協調發展。②積極實施農村水電資產戰略性重組，以人為本，正確對待和妥善處理省、市、縣級各相關方面，以及政府、行業、產業、企業、職工之間的關系，完善分散開發、就地供電、就近消納、聯網運行的地方獨立配電公司的體制與機制。
　　——推進行業、產業和企業綜合改革。推進以行業為主導、以產業為基礎、以企業為主體的的綜合改革，一有利于政府機構改革，明確水行政主管部門同時行使水利水電國有“資源性”資產監管職責，加強農村水電及其資源的機構、職能和能力建設；二有利于實行產業改革，改主要以行政隸屬關系為紐帶的產業行政管理方式與機制為主要以產權為紐帶的產業管理方式與機制；三是有利于企業改革，按照建立現代企業制度的要求, 深化改革、強化管理、可持續發展，積極參加電力體制配電端的改革。
　　——加強水行主管部門行業管理，搞好省級水電集團建設。以四川為例，它有新老兩個集團，在行業管理與協作配合下應有明確分工（發生5.12特大地震災害后，作為下屬成員企業災后重建的責任主體，更應有明確分工）。①新集團（投資經營集團公司）應是省級水利地電110千伏及以下配電網“資產經營”公司，應是受損農村水電電網災后重建責任主體。要妥善處理好省、市（州）、縣企業間的權益關系，不能比照大電網的做法，走“省公司對電業局、電業局對供電局”垂直一體化的經管路子。集團公司是母子體系，含有兩級或多級法人。輸配分開后，全省配電公司會保持眾多個（原則上以縣為單元），而不同產權的配電網資產經營公司則會有少數幾個。不能把配電網“資產經營公司”和“配電公司”等同起來，那是做不到也不符合電力體制改革方向的。②老集團（水電產業集團公司）應是省級水利地電發電“資產經營”公司，應是受損農村水電電源災后重建責任主體。下步發展趨勢，可逐步走向獨資、合資以及采取混合所有制的形式（含當地農村集體、農民股權）興辦與收購一部分水電廠（站），而形成為省級水利地電發電集團公司。
　　——設立國家資源股和國家投入股，建立股權收益補助農村集體與農民的機制。農村水能資源屬于國家所有，國家以資源使用權對開發農村水電進行投入，設立國家資源股，享有農村水電股權。同時，國家采取多種形式增加對開發農村水電的投入，設立國家投入股，享有農村水電股權。國家資源股和國家投入股股權屬于國家所有，受益權主要歸農民。股權收益主要用于補助貧困鄉村、貧困農戶增加農村集體與農民收入；另一部分用于資源維護保養與生態修復建設。
　　——積極推廣四川彭州寶山村、福建永春美嶺村等新農村的經驗，大力支持和幫助農村集體與農民開發農村水電。根據當前實際，大力支持和幫助農村集體與農民投資投勞投料開發農村水電；允許農村集體與農民以被占用的土地、山林補償入股開發農村水電；實行農村集體與農民以未來農村水電企業收益為抵押擔保，以企業法人為對象進行貸款，用承貸資金作為資本投入開發農村水電。
　　——積極推行股份制、股份合作制、混合所有制辦電管電。調動國有資本、集體資本和非公有資本開發經營農村水電的積極性，推行股份制、股份合作制、混合所有制。農村水電電網和骨干電源建設經管應實行國有資本控股。災后重建的民營農村水電電網企業，通過國家資金投入扶助，應促進改制為國有資本控股的股份制企業。
　　——積極推行農村水電管理現代化。這是農村水電電源電網現代化硬件建設的配套軟件建設。要嚴格執行農村水電定崗定員標準，全面推行農村水電思想、組織、隊伍、方法、手段現代化，既要實行無人值班、少人值守，又要實施創業再就業、轉崗不下崗、分流不失業。
　　——加強農村水電抗災救災（含洪災）的安全措施建設。①建立抗災救災預警系統；②制定發生嚴重故障時電網解列、“黑啟動”、孤立運行、應急電源、應急通信調度等預案；③加強搶險物資器材購置管理。
   （十二）機構、職能及能力建設
     1.在撤銷水利部水電及農村電氣化司后，國務院領導批準同意水利部成立農村水電及電氣化發展局，對推進農村水電及電氣化事業發展，起到了決定性作用。
   1999年6月，根據國務院批準的“三定方案”和國務院國發[1999]２號文件賦予水利部的職責，經國務院領導溫家寶批準，中央機構編制委員會辦公室以中編辦字[1999]73號文件批復水利部成立農村水電及電氣化發展局（部直屬事業單位）。水利部農村水電及電氣化發展局行使以下職能：①指導水利行業的水電管理；②組織協調農村水電及電氣化工作；③組織實施水利行業農電體制改革、農網建設改造和城鄉同網同價等工作；④對大中型水電站建設選址、庫容規劃提出意見，組織指導水電站大壩的安全監管，統一調控和調度全國水利、水電設施的水量；⑤承辦交辦的其他事項。
   進入新世紀，中編辦進一步明確了水利部農村水電及電氣化發展局的行政職能；人事部重新將該局納入公務員制度管理；財政部將該局工資納入國家機關統發；水利部落實《可再生能源法》重新制定了農村水電及電氣化發展局的“三定”方案，規定了10項行政職能，新增了水能資源管理職能，充實了農村水電建設管理職能。同時為地方各級水行政主管部門結合實際健全機構，創新機制，加強水能資源統一管理，加強農村水電及電氣化的建設與管理，加強水利系統水電的建設與管理，加強農村水電電網的建設改造與管理提供了依據和籃本。
　　2．圍繞新一輪“三定”方案，對總體上加強機構、職能及能力建設的建議：
　　依據農村水電是農村基礎設施、公共設施和“六小工程”的屬性及特點和中央提出的政府職能轉變的“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的“十六字”要求，對于農村水電工作應該發揮政府的主導作用，切實履行政府職責和有效行使“水能開發與利用、水利系統水電建設與管理和農村水電建設與管理”的行業管理職能。
　　落實到水行政主管部門農村水電管理機構----
　　一是代表主管部門，依法行政；
　　二是代表主管部門，實施水能資源統一管理和開發利用許可制度；
　　三是代表主管部門配合經濟綜合部門，并在能源主管部門的指導下，實施職責范圍內的普遍監督管理和安全許可制度；
　　四是代表主管部門配合國資部門，建立和完善歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，實施水利水電國有資源性資產監管，保障安全完整；
　　五是通過法規政策、規劃計劃、指導協調服務實施行業管理；
　　六是通過建立和完善產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，實行改革、改造與管理相結合，組織指導企業管理。