2000年美國電影《永不妥協(xié)》里的這個鏡頭給很多中國觀眾留下了深刻印象。電影改編自一個名為埃琳·布羅克維奇的普通美國人的真實故事。這個一無財富、二無天賦，兩次離婚帶著三個孩子的女人，卻憑人道主義精神與誠意為遭受污水毒害的600多戶社區(qū)居民贏得了美國有史以來最高額的環(huán)境污染賠款3.33億美元。
在中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、湖北省高級人民法院副院長呂忠梅的眼里，電影《永不妥協(xié)》藝術(shù)化地向世人展現(xiàn)了美國環(huán)境公益訴訟的過程與威力。
自2006年8月份起，十屆全國人大代表呂忠梅領(lǐng)銜主持了中南財經(jīng)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所一項名為《長江流域水污染司法管轄研究》的課題研究。這項旨在探索強(qiáng)化水污染糾紛司法介入的研究課題的報告目前已送交最高人民法院，作為出臺相關(guān)司法解釋的重要依據(jù)之一。
“目前最高人民法院和國家環(huán)保總局正在協(xié)商中，課題組今年下半年有望將司法解釋建議稿提交到最高人民法院。初步設(shè)置是將把長江流域水污染案件統(tǒng)一歸由領(lǐng)域海事法院管轄，其中包括水污染公益訴訟案件。”在4月22日世界地球日前夕，呂忠梅教授接受法制日報記者專訪時說，“我們希望明確水污染糾紛的司法主管和專門管轄地位，在完善傳統(tǒng)私益訴訟制度的基礎(chǔ)上，逐漸建立起中國的環(huán)境公益訴訟制度”。
也許不遠(yuǎn)的將來，中國的埃琳也會出現(xiàn)。
水污染糾紛司法介入嚴(yán)重不足
近年來，我國水污染事件的發(fā)生頻率之高、影響之劇、后果之重令人堪憂。
1994年爆發(fā)“淮河水污染事件”、2004年淮河被宣布“基本失去自凈能力”、2004年初四川沱江發(fā)生嚴(yán)重污染事件、2005年東北松花江發(fā)生嚴(yán)重污染事件、2006年白洋淀被專家認(rèn)定為“一個失去自凈和循環(huán)能力的死湖”。
“現(xiàn)在人們常用‘北方有水皆枯，南方有水皆污’來形容我國的水環(huán)境現(xiàn)狀。”呂忠梅教授說，“反觀水環(huán)境立法和實踐，一個殘酷的現(xiàn)實擺在我們面前，水法、水污染防治法等法律所確立的立法目的并未得到實現(xiàn)，大量水利用和水污染而產(chǎn)生的矛盾沖突不僅沒有得到解決，反而有激化和蔓延的趨勢。
一提到2004年二三月間的那次水污染事故，沱江兩岸的當(dāng)?shù)厝巳赃駠u不已。
作為流經(jīng)四川省進(jìn)入長江的一級支流，沱江綿延600多公里，途徑四川盆地最重要的農(nóng)業(yè)區(qū)。2004年2月11日到3月2日，四川化工股份有限公司(以下簡稱川化公司)違規(guī)技改并試生產(chǎn)，設(shè)備出現(xiàn)故障，導(dǎo)致未經(jīng)過處理的含氨氮的工藝?yán)淠褐苯优欧拧Ｅc此同時，川化公司一化尿素車間、三胺一車間、三胺二車間在環(huán)保設(shè)備未正常運(yùn)轉(zhuǎn)情況下開工生產(chǎn)，導(dǎo)致高濃度氨氮廢水直接外排。
這些氨氮含量超標(biāo)數(shù)十倍的廢水直接進(jìn)入沱江，先后污染了沱江下游的資陽、簡陽、內(nèi)江等地，最后流入長江。這一特大污染事故造成近百萬群眾飲用水暫停供應(yīng)、工廠暫時停產(chǎn)、電站水庫被迫放水、農(nóng)作物大量受損、沱江魚類大量死亡的嚴(yán)重后果，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)2.19億元人民幣。
最后，四川省人民政府作出公開道歉，川化公司賠償了直接經(jīng)濟(jì)損失1179.8萬元。公司主要責(zé)任人、當(dāng)?shù)丨h(huán)保局主要責(zé)任人分別被成都市錦江區(qū)人民法院以重大環(huán)境事故污染罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪追究了刑事責(zé)任。
然而，這樣的處理結(jié)果并不意味著司法在此案中的充分介入。
沱江水污染事故發(fā)生后，四川省資陽市雁江區(qū)司法局下發(fā)“紅頭文件”，禁止轄區(qū)內(nèi)所有律師事務(wù)所和法律服務(wù)所代理沱江特大水污染事故受害群眾索賠訴訟。其負(fù)責(zé)人表示，省委、省政府對沱江污染事故善后工作的高度重視，所有工作都按照上級要求來進(jìn)行。雁江區(qū)所有因沱江污染事故受到影響的企業(yè)，全部放棄了索賠要求；當(dāng)?shù)貪O民雖有對污染賠付數(shù)額不滿的，但也無人再提出訴訟要求。
呂忠梅認(rèn)為，沱江水污染案很有代表性，它顯示了我國流域水污染司法救助的現(xiàn)狀與需要。
目前，我國處理水污染糾紛的最主要法律依據(jù)是《水污染防治法》。該法確立了兩大類水污染糾紛，一是跨行政區(qū)域的水污染糾紛。二是水污染損害賠償糾紛。水污染防治法也對兩類糾紛分別規(guī)定了不同的處理機(jī)制。
對于跨行政區(qū)域的水污染糾紛，法律規(guī)定由相關(guān)地方政府協(xié)調(diào)解決，或由其共同的上級政府協(xié)調(diào)解決，即建立了一種行政解決機(jī)制，而司法則是被排除在外。
但是，《長江流域水污染司法管轄研究》課題組經(jīng)過調(diào)研認(rèn)為，跨區(qū)域的水污染糾紛的行政處理機(jī)制本身并不完善。其一，對協(xié)調(diào)的法律效力、下級政府間的協(xié)調(diào)權(quán)限等實體問題，水污染防治法并未做出明確規(guī)定，政府權(quán)力行使與職責(zé)履行沒有法律保障；其二，水污染防治法中對行政調(diào)處糾紛的有關(guān)程序幾乎沒有規(guī)定。
“一旦協(xié)商或協(xié)調(diào)機(jī)制缺位或失靈時，帶來的就是利益和秩序的失衡。不幸的是，在實體法與程序法制度都缺位的情況下，這種利益和秩序的失衡經(jīng)常會發(fā)生。”呂忠梅說。
在水污染損害賠償糾紛方面，情況也不樂觀。對于這類個人權(quán)益遭受水污染侵權(quán)損害而引起的爭議，水污染防治法規(guī)定“由相關(guān)環(huán)境主管機(jī)關(guān)進(jìn)行處理或通過人民法院訴訟解決”。
然而，水污染糾紛的形式并不僅限于損害賠償，權(quán)利人所依法享有的實體法權(quán)利和請求權(quán)也都是廣泛的。法律沒有明確水污染糾紛的行政處理與訴訟之間的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)處理環(huán)境民事糾紛的法律效力不明，當(dāng)事人若不服行政機(jī)關(guān)的處理，又缺乏法律上的救濟(jì)途徑。況且，水污染民事訴訟的程序制度也處于相對缺失的狀態(tài)，當(dāng)事人提起訴訟難、法院受理難。
水污染為何成為環(huán)境公益訴訟突破口
中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)博士張忠民參與了《長江流域水污染司法管轄研究》課題組的實地調(diào)研。他認(rèn)為，在行政處理之外設(shè)置司法程序，理順行政處理與司法處理之間的關(guān)系將是解決糾紛所必需的機(jī)制。
張忠民介紹說，《長江流域水污染司法管轄研究》課題至少要回答三個問題：流域水污染是否有司法管轄權(quán)、流域水污染的司法管轄權(quán)應(yīng)賦予哪級法院、流域水污染司法管轄包含哪些內(nèi)容。其間涉及的最大難點之一，就是水污染公益訴訟制度的建立。
“環(huán)境公益訴訟制度突破了民事責(zé)任的個人責(zé)任與個體補(bǔ)償原則，體現(xiàn)的是環(huán)境法上的社會責(zé)任與公益補(bǔ)償責(zé)任。其制度核心在于，協(xié)調(diào)對‘環(huán)境’的損害與對‘人’的損害的確認(rèn)。”呂忠梅認(rèn)為，“因此環(huán)境公益訴訟是在任何行政機(jī)關(guān)或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、法人或其他組織及個人的行為有使環(huán)境遭受侵害或有侵害之虞時，任何公民、法人、公眾團(tuán)體或國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度”。
作為十屆全國人大代表，呂忠梅已連續(xù)幾年在“兩會”上提出建立環(huán)境公益訴訟制度的建議，并得到很多人大代表的認(rèn)同。她表示，現(xiàn)在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界對是否要建立環(huán)境公益訴訟制度已幾乎沒有爭議，關(guān)鍵是在中國如何進(jìn)行實踐操作。
“課題研究和正在準(zhǔn)備中的司法解釋，其重要意義之一就是推動中國的環(huán)境公益訴訟實踐。而之所以選擇水污染作為突破口，則與該領(lǐng)域較好的法律基礎(chǔ)有關(guān)。”呂忠梅說。
我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第30條規(guī)定，“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求”。
呂忠梅認(rèn)為，海洋環(huán)境保護(hù)法中雖然沒有提到環(huán)境公益訴訟的概念，但已經(jīng)隱含有環(huán)境公訴的意思。我國現(xiàn)有的海事法院體系，本身也是按照流域來劃分管轄范圍，而不限于行政地域的劃分，海事訴訟的一些特別規(guī)則也更有利于環(huán)境公訴的實現(xiàn)。
實際上，在我國已有的海事訴訟判決中，已有一部分類似環(huán)境公益訴訟的判例出現(xiàn)。
2002年11月23日，英費(fèi)尼特航運(yùn)有限公司所有的“塔斯曼”海輪在天津大沽口東部海域發(fā)生船舶碰撞，造成該輪船載原油泄漏。泄漏原油形成長約2.5海里、寬1.4海里的溢油漂流帶，對海洋生物、生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重?fù)p害。
隨后，天津市塘沽區(qū)大沽漁民協(xié)會代表當(dāng)?shù)?29位漁民、天津市漁政漁港監(jiān)督管理處以國家漁業(yè)資源受到損害為由、天津市海洋局以海洋環(huán)境受到污染為由分別提起訴訟，要求肇事航運(yùn)公司賠償損失。
天津海事法院受理案件后認(rèn)為，大沽漁民請求的是因污染造成的海洋捕撈停產(chǎn)損失、網(wǎng)具損失和灘涂貝類養(yǎng)殖損失；天津市漁政漁港監(jiān)督管理處請求的是漁業(yè)資源損失；天津市海洋局請求的是海洋環(huán)境生態(tài)污染破壞和生態(tài)恢復(fù)的索賠；三者不存在重復(fù)索賠的問題。法院不僅支持了漁民們的索賠請求，也支持了漁政漁港監(jiān)督管理處和海洋局的請求。
“這一案件的處理中已隱約可見環(huán)境公益訴訟的影子。在原告主體和賠償范圍方面，海事司法救助的實踐與突破，都對長江流域司法救助以及整個環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)計有啟示。”呂忠梅說。
誰來代表公共利益
不過呂忠梅認(rèn)為，現(xiàn)有海事法院的判例仍只能看作是一種“準(zhǔn)公益訴訟”，雖然有人代表公共利益來主張賠償，但畢竟損害已經(jīng)發(fā)生，整個訴訟也仍局限在普通民事訴訟的“損害賠償”思路之中。
不同于對“人”的損害的主體，環(huán)境公益訴訟制度是為了解決對“環(huán)境”的損害的救濟(jì)主體而確定的特殊制度。在許多情況下，環(huán)境污染或環(huán)境破壞行為不一定存在對人的損害，卻已經(jīng)造成了對環(huán)境的損害。環(huán)境私益訴訟的適格原告是遭受到財產(chǎn)侵害、人身侵害和私益性環(huán)境權(quán)侵害的人；而環(huán)境公益訴訟的適格原告卻并不要求損害的發(fā)生，只要有導(dǎo)致公益性環(huán)境權(quán)益和生態(tài)平衡發(fā)生危險或損害的行為，任何人都可以提起訴訟，包括國家、公民、法人以及其他社會團(tuán)體。
于是，實踐中誰有權(quán)利、有能力代表公益性環(huán)境權(quán)益提起訴訟，便成為一個核心問題。
在呂忠梅的構(gòu)想中，環(huán)境公益訴訟被劃分成環(huán)境公民訴訟與環(huán)境公訴兩個部分。前者由公民、法人以及其他社會團(tuán)體發(fā)起；后者則由國家以排除環(huán)境危害和賠償環(huán)境損害所帶來的損失為基本訴求，通過追究造成環(huán)境污染或破壞行為人的民事責(zé)任，實現(xiàn)對環(huán)境社會利益的保護(hù)和救濟(jì)。
美國最大的一家環(huán)境公益訴訟組織NRDC(自然資源保護(hù)委員會)中國環(huán)境法項目負(fù)責(zé)人王立德接受法制日報記者專訪時認(rèn)為，在構(gòu)建中國的環(huán)境公民訴訟方面，立法確定公民個人和環(huán)保公益組織的原告資格，應(yīng)當(dāng)盡快被提到議事日程上來。
呂忠梅認(rèn)為，公益組織訴訟應(yīng)是我國環(huán)境公民訴訟最可能發(fā)展的方向，因為訴訟需要投入大量的智慧、精力與金錢，公民個人隨意提起訴訟并不現(xiàn)實。
王立德說，“沒有強(qiáng)大的環(huán)保公益組織的參與，環(huán)境公民訴訟是很難取得成功的，因為環(huán)境公民訴訟離不開專家和足夠的資金支持”。
至于環(huán)境公訴，其制度核心仍在于適格原告的選擇。
“我們認(rèn)為，環(huán)境公訴的原告資格賦予一定的環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)比賦予檢察機(jī)關(guān)可能要適宜一些。”呂忠梅說，“環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)不僅比檢察機(jī)關(guān)更適宜作為環(huán)境資源受托者或所有者國家的代表，檢察機(jī)關(guān)自身的性質(zhì)和任務(wù)也決定了環(huán)境公訴不適宜作為其工作內(nèi)容”。
她分析說，我國檢察權(quán)的賦予，在于根據(jù)國家權(quán)力的分工和制衡，防止其他國家權(quán)力的濫用，它基本不涉及到對個人領(lǐng)域的干涉，我國現(xiàn)行法律也并沒有賦予檢察機(jī)關(guān)對個人、企業(yè)提起公益訴訟的權(quán)力。強(qiáng)大的檢察權(quán)可對應(yīng)強(qiáng)大的行政權(quán)，但不能繞開具體的管理部門直接對應(yīng)私人，否則就會造成權(quán)力體系的混亂。
此外，以專業(yè)性的制度、專門性的判斷來解決專業(yè)性的糾紛的要求，也決定了環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的環(huán)境公訴的原告資格的恰當(dāng)性。美國等一些國家的實踐也已顯示，環(huán)境資源管理機(jī)關(guān)作為訴訟主體更加符合環(huán)境公訴的特性。
“在司法解釋建議稿的準(zhǔn)備過程中，我考慮最多的就是具體操作性，比如環(huán)保公益組織的發(fā)育和社會認(rèn)知、比如環(huán)境公益訴訟中舉證責(zé)任的分配和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、比如公益訴訟的判決方式與執(zhí)行方式等。這些直接關(guān)系到環(huán)境公益訴訟未來實踐操作的問題，也恰恰是對立法技巧要求最高、最難解決的問題。”呂忠梅最后對法制日報記者強(qiáng)調(diào)說。
