做好自上而下的頂層設計，梳理多重關系及業務職能；利用“三資”先行，以放大地方資源、資產的經濟效益；統籌合作對債務化存控增，借力政策窗口期輕裝上陣進行轉型；解放思想，主動融入國企改革，完善管理體制；聚焦國家戰略，優化業務領域布局，重塑業務（投融資）模式。
城投企業常見的轉型方向及路徑？
城投企業基于業務布局領域的轉型，在城市運營、金融控股和產業投資三大方向轉型最有成功的可能。
以揚州市城建國有資產控股（集團）有限責任公司為代表的城市運營型：依照城市的發展規劃進行項目與資產的配置，將城市作為一個整體進行運營，以少量增量實現對存量的調節，以此來降低其經營風險；
以金華市金投集團有限公司為代表的金融控股型：作為金華市市政府直屬一類國有企業，發展金華市類金融產業，補充完善地方金融服務體系，提升金融服務實體經濟能力，促進基金、創投、產業和資本集聚，支持金華市經濟轉型和社會發展；
以杭州市拱墅區國有投資集團有限公司為代表的產業投資型：承擔原杭州市下城區南部的區塊開發、商業及工業地產開發運營、醫療產品銷售以及基金和股權投資業務，通過收購上市公司的方式進行市場化轉型，當下呈現出以經營性資產及業務為主、傳統城投資產及業務為輔的過渡狀態。
對于仍然承擔公益性半公益性基礎設施類項目為主的城投企業來說，轉型應該聚焦投融資模式調整，可采取的調整方式包括利用財政預算內資金或地方政府債資金參與公益性項目建設、以特許經營模式參與半公益性項目建設兩大類。
報告正文如下：
一、城投企業如何進行轉型升級？
城投企業作為一類特殊的國有企業，自誕生至今的核心職能便是政府性項目投融資，從而彌補1994年以來分稅制下地方政府財力的不足。城投企業脫胎于地方政府政府融資平臺公司，近年來的快速發展也主要依托于地方政府的信用和支持。2014年國發[2014]43號文的發布以及新預算法的實施，從法理上確定了“剝離融資平臺公司政府融資職能”的基本原則，要求明確劃清政府和企業的界限。目前雖然絕大多數城投企業已經完成公司化改革，但行政化管理思維仍然十分典型，呈現出多政府性和半市場化的“多面特點”，在發展過程中習慣性的按照行政命令行事，尚未實現真正的市場化。
作為解決地方政府公益半公益性項目建設資金來源問題的重要抓手，城投企業在我國城鎮化建設的歷程里發揮了重要的作用，是地方經濟社會發展的重要保障力量。在實現全面建設社會主義現代化國家的戰略目標下，我國當下的經濟正面臨重大變革機遇期，經過多年的城鎮化建設，城市的開發已由“增量時代”進入“存量時代”，以高質量為核心的經濟發展已成為必須貫徹的新發展理念。其中的國有企業是國有經濟的核心載體，也是國民經濟的“頂梁柱”。2023年4月，二十屆中央全面深化改革委員會第一次會議上明確了新時代國有企業的定位是服務構建新的發展格局，推動高質量發展，促進共同富裕，維護國家安全。在服務地方經濟發展的過程中，城投的市場化轉型步伐在逐步加快，也越來越從特殊國有企業向一般普通國有企業轉變，地方政府在這個過程中也對轉型的城投企業提出更高的要求。
由于國有企業呈現市場屬性、經濟屬性和政治屬性為一體的特點，為指導國有企業的改革，2015年8月，中共中央、國務院頒布了國企改革的綱領性文件《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《國企改革意見》），并陸陸續續出臺了若干個配套文件，構建了“1+N”的頂層政策體系1。此外，國務院國資委在2020年6月、2023年6月依次發布了《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》、《國企改革深化提升行動方案（2023-2025年）》（以下分別簡稱“老三年計劃”、“新三年計劃”），分別從八個層面提出了對國有企業改革的指導意見。繼“新三年計劃”提出后，安徽、上海、吉林、海南等多個省份已結合省內情況，制定印發了符合本省實際的《國有企業改革深化提升行動方案（2023—2025年）》。對城投企業來說，其作為特殊的國有企業，適度“去行政化”，圍繞實現自身造血能力的轉型升級顯得尤為重要，但城投企業的轉型升級是系統性工程，需要與地方政府協力并循序漸進的推進，其中既涉及到地方政府投融資管理體系的構建，需要新一輪國有企業改革深化提升行動有關政策的加持；也涉及到城投企業自身圍繞現代企業制度的全方位重塑。為實現轉型升級，地方政府及城投企業可以從以下六個方面入手。
第一，做好自上而下的頂層設計，梳理多重關系及業務職能。
城投企業自存在至今，多數被簡單當做與地方政府同頻共振的“命運共同體”，企業經營完全依附于地方政府：信用依靠政府背書，償債依靠政府輸血，在發展上呈現“舉債投資建設，再舉債投資建設”的滾雪球式路徑，最終導致監管政策收縮的背景下的經營和再融資困局。
根據《國企改革意見》，國有企業改革要遵循市場經濟規律和企業發展規律，堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，堅持權利、義務、責任相統一，堅持激勵機制和約束機制相結合，促使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體；“老三年計劃”和“新三年計劃”分別提出要形成、健全以管資本為主的國資監管體制。
雖然近些年國資國企改革正不斷深入，但較多地方政府對城投企業的管理理念尚未轉變，在城投企業轉型升級的關鍵時期，地方政府和國資監管機構應轉變對城投企業的管理理念，回歸抓大放小的出資人角色，管資本和適度授權相結合，明確二者之間的政企關系，實現政企分開、政資分開。地方政府在放權的過程中，需要在地方政府戰略規劃下根據經濟發展的需要，明確下屬不同（城投）企業的職能定位、主責主業，同時與加強監管相結合，在經營計劃、重大事項等方面守好監督職責；并支持城投企業按照市場規律自主經營，完善公司治理結構、優化調整組織架構、管理體系，建立市場化的激勵約束機制，從而激發城投企業的內生發展動力，打造地方政府強有力的“無形抓手”。未來“小政府，大城投”或將成為二者關系發展的必然趨勢。
第二，利用“三資”先行，以放大地方資源、資產的經濟效益。
在城投企業發展之初（2004年-2011年），地方政府為快速做大其資產規模獲得銀行等信貸機構資金，往往通過行政手段以公益性資產（土地、學校、醫院、公園等）無償劃入的方式“拼裝”城投企業，此時的城投企業可經營性資產非常少；后隨著對城投企業的規范管理，國發[2010]19號文、財預［2012］463號和財預[2017]50號文陸續完善了地方政府不得將政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資產、儲備土地作為資本注入城投企業的要求，由此可延伸出來的公益性資產可包括儲備土地、公立學校、公立醫院、公園、廣場、黨政機關及經費補助事業單位辦公樓、市政道路、非收費橋梁、非經營性水利設施、非收費管網設施，以及其他不能帶來經營性收入的基礎設施。
在當下城投轉型的關鍵時期，地方政府作為城投企業的出資人，應積極支持、統一協調將可整合注入的“三資”（資源、資產和資金）注入城投企業，盡可能的給予城投企業市場化的項目以支持其轉型發展。由城投企業以國有市場化主體的角色發揮經營優勢，提升地方資源的配置效率，放大資源、資產經濟效益，最終實現資源有償、資產盤活、資本升值、資金流動目標。
第三，統籌合作對債務化存控增，借力政策窗口期輕裝上陣進行轉型。
城投企業因其存在的特殊性，自2008年四萬億刺激計劃以來，在服務地方城鎮化城市化建設過程中積累了大量的債務包袱，雖然歷經2015年-2018年的“三年地方政府債務置換計劃”、2018年的隱債控制，再到2023年的“一攬子化債”，但仍存在城投企業因為承擔地方基礎設施類投資而形成的債務與開展經營性投資而形成的債務較難區分的現實情況，也因此導致城投企業的“隱性債務”化解對中央和地方政府來說成為一項難題，對城投企業來說也左右其轉型成功與否的難易。
2023年7月24日召開的中央政治局會議（以下簡稱“724中央政治局會議”）出于防范系統性金融風險的考慮，明確提出“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”，這次會議后中央對于地方政府債務風險的化解正式從“嚴監管”走向“一攬子方案落地”。隨即在8月28日，十四屆全國人大常委會第五次會議審議了《國務院關于今年以來預算執行情況的報告》（以下簡稱《國務院預算報告》），《國務院預算報告》中涉及內容暗含了一攬子化債方案的重點如下：一是基本原則即控增量、減存量，縮減隱性債務余額；二是以降成本、拉久期的方式進行債務置換；三是以盤活存量資產的方式提高經營收入；四是以跨部門聯合監管、地方政府債務合并監管的方式，推動統一監管、高壓監管的常態化。
在“一攬子化債”的窗口期內，對地方政府和城投企業來說的化存路徑可分為4個：1、發行特殊再融資債券置換隱性債務，使得城投企業的隱性債務顯性化；2、利用地方政府配置的“三資”償還隱性債務，“三資”既包括地方政府“安排財政資金償還”、“出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還”這類相對直接的方式，也包括通過地方資源資產盤活/處置形成可持續現金流的方式來償還；3、積極對接銀行、AMC等機構調整隱性債務結構，減成本、拉久期，尤其是資本實力雄厚的國股行、股份制商業銀行，包括對城投企業存量債務進行展期/重組、或置換城投企業的原有高息非標債務的置換；4、通過設立化債基金等方式輔助化解城投企業的流動性問題。
第四，解放思想，主動融入國企改革，完善管理體制
城投企業作為一類特殊的國有企業，“行政化”管理思維固化，多數以完成政府任務為重要工作內容，在人員、資金、事務上受到政府多部門的交叉監管，從而在經營過程中忽視了企業的內部管理。但既然是國有企業，城投企業就應該抓住新一輪國有企業改革的政策機遇，解放思想，主動融入國企改革、完善管理體制，以謀劃可持續發展。
城投企業歷來的市場化經營管理能力較弱，因此在市場化轉型過程中不能貪大求全，需要因地制宜。結合城投企業實際，可以在3個方面推動管理體制改革：1、按照現代企業制度的要求完善公司法人治理結構，規范黨委會、董事會、監事會、經理層的權利和職責；2、優化組織架構，科學優化部門和崗位，嚴格定崗定編，合理設立管理層級，以降低運營成本、提高管理效率；3、建立健全組織管控體系與制度流程規范，實施分層運作、分業經營、分類管控，系統完善企業制度流程規范，提升企業運作效率；4、強化人才戰略，并完善薪酬績效制度改革，例如通過引入職業經理人，招聘管理、財務、法律、金融、投資等專業人才的方式搭建“高效隊伍”，同時建立以崗位為核心的績效考核制度，實現“收入能增能減”的良性機制。
第五，聚焦國家戰略，優化業務領域布局，重塑業務（投融資）模式
對城投企業來說，其轉型的核心應該圍繞業務來展開，而不能只局限于當下金融監管環境的融資視角，業務轉型的重點又在于業務領域的布局以及業務模式的重塑。作為地方性的國有企業，城投企業的業務轉型需要在服務國家戰略和服務地方政府經濟社會發展兩條主線上，綜合考慮區域資源稟賦以及產業發展兩個維度的內容。
作為地方國企的城投企業總體上應該以服務國家戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力為目標，以資本為紐帶、以產權為基礎進行業務轉型，可轉型布局的業務領域十分豐富（詳見本文第三部分）。其轉型關鍵在于根據地方政府明確的職能定位、主責主業，確定自身的長遠戰略規劃，并以此為框架制定好短、中、長期的發展方向和路徑。在業務轉型過程中重塑業務（投融資）模式是城投企業的難點，其中既包括傳統城投類業務的業務（投融資）模式調整（詳見本文第三部分），亦包括市場化業務的機制創新，即城投企業在圍繞主責主業開展市場化項目前期，就應該以市場化視角審視項目建設的必要性，以專業的市場化決策機制、運作機制為基礎充分論證項目盈利性及可行性問題，并嚴格管控項目融資風險。
二、城投企業常見的轉型方向及路徑？
2.1.基于業務布局領域的轉型
根據全國各省份在過去轉型方向的探索來看，城投公司在城市運營、金融控股和產業投資三大方向轉型最有成功的可能。
2.1.1城市運營
城市運營包含的概念較為廣泛，包括利用優質的土地資產、地產物業（保障房、商業地產、產業地產等）以及投資建設的其他類似項目、盤活過去十幾年開展城投業務而形成的資產等方式開展城市運營，利用供電、供水、污水處理、供氣、供熱、環衛、固廢處理、消防、殯葬、公共管網管理等資產為城市提供公共日常服務，也包括涵蓋了交通基礎設施建設、城市公交、軌道交通、高速、鐵路、港口、機場運營，及與之相關的如高鐵站、高速服務區、停車場、充電樁、加油站等交通服務設施運營的業務。目前，城市運營是城投公司轉型最為常見的方向，其中又包括運營城市和運營產業園兩個具體的內容。
（1）運營城市
在傳統城投公司業務范圍內，形成了大量的非經營性和準經營性項目資產，其中非經營性項目缺乏盈利來源，是形成城投隱性債務的主體，而準經營性項目則高度依賴于政府補助，具有一定的不確定性。雖然這兩類項目都具備一定的正外部性，但是卻依然給城投公司帶來了一定的經營風險。城投公司可以依照城市的發展規劃進行項目與資產的配置，將城市作為一個整體進行運營，以少量增量實現對存量的調節，以此來降低其經營風險。
這種模式具有三種優點：首先，城市的整體運營中，以增量促活存量，可以實現增量的邊際效益更大化；其次，城投公司可以將準經營與非經營性項目的正外部性轉化為資產增值的驅動力，以實現更強的內生造血能力；再次，有益于提高基礎設施運營與公共服務質量、促進城市的整體性繁榮，進而提高居民的幸福感，實現城市的整體性存量增值。
從具體案例來看，隨著城市的發展，揚州市城建國有資產控股（集團）有限責任公司（以下簡稱“揚州城建”），在揚州市政府的主導下，經歷了2012年和2019年進行了兩次重大資產重組，業務和職能定位已初步從傳統的投融資主體轉變為城市運營集團。受益于歷次資產整合，揚州城控主營業務不斷拓展，目前已形成以水務、燃氣、交通運輸、基礎設施建設、房地產開發、建筑施工為主體，同時涵蓋電力投資、金融投資、商貿流通、旅游服務等多個領域的業務運營體系。其中，經營性業務板塊的不斷充實，特別是由江蘇華建負責經營的建筑施工業務和揚子江投資負責經營的酒店運營等業務的增加，使得公司業務市場化多元經營程度進一步提高。近年來，揚州城建投入200億元，承擔了50個重大城建項目和公用事業設施建設任務，而由其投資建設的城市快速路、新萬福路等項目，打通了其持有的商貿城、文昌百匯商業街、壹位商業廣場、大王廟商業廣場等商業地產，帶來了更多的人流車馬，資產進一步增值。截至2022年末，揚州城建資產總額達到1875億、凈資產608億。
（2）運營產業園
產業園區是城市建設的重要載體和依托，是城市發展的“基礎設施”，城投企業歷來也都在圍繞產業園區進行開發建設與盤活，但多數產業園區內的城投企業的投資重點主要以開發建設為主，債務償還也主要依賴于地方財政資金或補貼。在經濟結構發生重大變化的當下，產業園區是產城融合發展的重點區域，也是地方引領區域經濟高質量發展的主陣地，區域內城投企業的市場化轉型顯得迫在眉睫，需要更加關注企業效益、創造利潤，不能一直指望著補貼來打平做園區的經濟賬。所以新時代下的城投企業，業務能力不能只停留在開發建設層面，而是要與本土產業鏈的發展進程保持更緊密的關系，完成從“建產業園”到“做產業”的轉變，通過推動產業發展、運營產業，在各類園區資產中獲取效益和利潤。
目前大部分園區類城投企業還停留在傳統營運模式，重點在如何把企業引入，后續的支持發展服務卻掉鏈子。根據成功的產業園區發展經驗，產業服務將會成為強勁的盈利點，提高服務的針對性和差異性將打造企業的核心競爭力，另外企業的成長空間和園區品質，都在于“服務”兩字。其中最基礎的就是為企業提供工商、財稅、人力等相關服務的鏈接，最大化降低企業的行政辦事成本。把服務做好，把品牌擦亮，才能聚集更多人氣，提升資產價值。而在產業園區高質量發展的道路上，盈利模式不僅限于租金或售出收入，多方面的獲利能力也會形成園區發展的良性循環。優化自身運營管理及服務模式，爭取投資入股園區企業的機會，與園區企業共同成長。
從具體案例來看，佛山市三水區國資局要求下屬企業的首要任務是打造營銷環境，其中暗含了城投企業運營產業園的路徑。其打造營商環境的路徑包括：1、綜合考慮佛山市產業發展規劃及本地的生產要素供給，配套建設好園區的基礎設施；2、改變招商模式，脫離以土地吸引企業入駐的老路，可通過租售結合的方式進行運作，充分利用園區內生活配套的業務經營盤活資產；3、考慮到園區投資大、真實收益小的現實問題，利用股權投資方式來運作，包括成立金融控股類企業，最終實現股權分紅反哺產業園運營的互動路徑；4、充分利用國資條線內的優質資產，支持下屬企業做強。
產業園區促經濟發展這幾年越來越面臨激烈的競爭，各地的產業招商也早已陷入混戰，各方主體都在加速“搶商”、“挖角”，這讓一些中小城市和園區城投感到十分被動。一線城市的產業園招商范圍很廣，因為各類發展資源高度集中，產業導入成功率較高。但非一線城市的產業園區，在招商上一定要有清醒的認知。與其和發達城市爭搶高精尖產業，不如與本土優勢產業深度綁定，謀求傳統產業轉型升級帶來的紅利。
比如川渝兩地，會各自選取幾個優勢產業來打包做整合推介，以兩地一體的亮相來強化資源體量和招商聲量。同時川渝也通過對自身開展產業梳理的契機，分析了兩地產業鏈的薄弱、互補與缺失環節，進一步提升了招商的針對性和精準性。
舉例來說，結合園區產業發展方向進行市場化轉型方面：成都空港興城投資集團有限公司下屬的成都空港產業興城投資發展有限公司（以下簡稱“空港產投”），2022年新增空中客車飛機全生命周期服務項目。該項目建設背景為國家發改委與空客公司在2017年3月第八屆航空航天產業合作發展峰會上簽訂《關于進一步加強在航空航天領域合作的備忘錄》，明確雙方將共同評估在中國開展飛機拆解業務的可能性，探索啟動飛機全生命周期服務。經四川省、成都市及雙流區政府多次積極爭取，空客項目最終選址落地雙流區，空港產投為項目建設主體。空客項目于2022年7月開工，項目建成后通過廠房、辦公樓、停機坪等資產的出租及成立合資公司運營飛機拆借業務等方式獲取收益。
結合區域產業發展方向進行市場化轉型：重慶長壽投資發展集團有限公司系長壽經濟技術開發區（國家級經濟技術開發區）的主要平臺企業。長壽經開區重點發展綜合化工、新材料新能源、鋼鐵冶金等產業，是長壽區主要的產業聚集區和工業經濟承載地。長壽經開區的主要工業類資源業務均納入該企業：如子公司重慶飛華環保科技有限責任公司主要負責化工材料銷售，其主要客戶為園區內的巴斯夫聚氨酯（重慶）有限公司；子公司重慶興壽供應鏈管理有限公司依托長壽經開區的企業資源開展鋼材、建筑材料和成品油貿易業務。
城投企業基于區域或園區優勢（重點）產業基礎拓展產業類業務經營，可以充分利用所在區域自身資源稟賦、共享供應鏈上下游客戶，加強當地產業或園區產業集聚效應，市場化轉型成功的可能性往往比較大。
2.1.2金融控股
金融控股集團通常是整合了銀行、證券、保險、AMC、擔保、小額貸款、融資租賃、創投等多樣化業務，組建的多牌照區域性金融集團。
金融控股集團轉型的必要條件是地方政府有較為充沛的資源基礎，并非所有地市均具備條件。金控集團通常收入集中在金融行業非常高，而金融行業又是個極易受經濟環境及政策影響的行業，因此金控集團還需更加重視收入、盈利、現金流的穩定性。同時，金控集團控股、參股子公司較多，涉及行業廣泛，各個細分行業專業和獨立性很高，集團作為控股存在管理難度大的問題，一定程度上加大了公司的投資管理難度。浙江省金華市在35號文出臺前，已根據地區產業發展方向及規劃，結合資源稟賦的基礎，完成了自下而上的部分城投公司轉型，取得了良好的效果，未受到35號文的影響。
金華市根據“打造國際樞紐城，奮進現代都市區”的理念，于2020年起實施國企改革，成立金華市國有資本運營有限公司，統籌全市范圍內各類基礎設施項目的投資建設及運營、土地開發整理、水務、交通運輸、安保等城市服務類業務；同時，金華市國資委單獨控股金華市金投集團有限公司，作為金華市市政府直屬一類國有企業，發展金華市類金融產業，補充完善地方金融服務體系，提升金融服務實體經濟能力，促進基金、創投、產業和資本集聚，支持金華市經濟轉型和社會發展。同時，在智慧谷產業園開發、商業物業經營、金華火腿品牌運營等非金融業務，金華市金投集團有限公司也有涉獵。金華市金投集團有限公司不在3899名單內，也不涉及隱性債務，被認定為普通地方國企，債券融資不受限制。
2.1.3產業投資
產業投資更多是為幫助地方政府解決產業和經濟發展問題而存在，即以地方財政引導并撬動社會資本，產投集團投資于經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，達到促進創新創業、推動產業結構優化升級。產投集團通常以股權、債權、母基金、私募基金等方式投資實體產業，同時擁有類金融、地產開發、園區開發運營等業務，通過資金支持、金融服務、物業租賃、政策人才服務等方式對產業項目進行全方位的培育和扶持。
從轉型的具體路徑看，經濟發達、有產業基礎的地區，地方政府仍有可支配的經營性資產，完成上述方向的轉型成功率較高。從監管層面看，上交所和深交所都認可把城投資產、業務歸到城投類主體，把產業類資產和業務合并在一起，盡可能做到業務分類清晰是可行的方式。但目前獲得監管新增債券批準的主體，多是在35號文頒布前，就開始進行整合的主體，35號文出臺后、得到監管部門認可的新產業主體尚未有可借鑒的案例。
在城市建設達到較高水平之后，地方政府勢必將更多的精力投入到產業發展；此時，地方政府對于城投公司的要求不再單純的圍繞“城市”建設和運營，有進一步的要求，即要求城投公司在產業投資、產業扶持、產業整合方向上做出更多貢獻。
城投公司轉型產業投資則是為幫助地方政府解決產業和經濟發展問題而存在，即以地方財政引導并撬動社會資本，投資于經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，達到促進創新創業、推動產業結構優化升級。
通常，產業投資需擁有專業的投資團隊，以股權、債權、母基金、私募基金等方式投資實體產業，通過資金支持、金融服務、物業租賃、政策人才服務等方式對產業項目進行全方位的培育和扶持。從收益來源看，一般是待產業項目成熟后通過出讓形式收回成本和投資收益；對于政府來說，產業投資公司對產業項目的全方位培育和扶持，帶動當地經濟和財政增長，經濟社會獲得發展。
目前，轉型較成功的案例如杭州市拱墅區國有投資集團有限公司（以下簡稱“拱墅國投”或“公司”），該公司在近期已獲得上海證券交易所的新增科創債券批復并成功發行，被監管機構作為產業投資轉型的典型案例。
2022年6月，拱墅區政府啟動拱墅區域內的國有企業整合，并下發《國企改革實施意見》。根據該意見，拱墅區將成立兩大平臺，杭州市拱墅區城市建設發展控股集團有限公司和杭州市拱墅區國有資本控股集團有限公司，分別承擔“基建+實業+市政”的職能以及“產業+資本+運營”職能，實現了城投類業務和產業類業務的徹底分離。杭州市拱墅區國有資本控股集團有限公司核心子公司杭州市拱墅區國有投資集團有限公司是拱墅區產業化轉型整合的主要平臺，承擔原杭州市下城區南部的區塊開發、商業及工業地產開發運營、醫療產品銷售以及基金和股權投資業務，其發行的“24拱投K1”是35號文出臺之后“2024年首單城投轉型科創債”。杭州市拱墅區國有投資集團有限公司主要通過收購上市公司“潤達醫療”進行市場化轉型，醫療產品銷售和房屋租賃業務收入占比近90%，代建業務采用只收取代建管理費的模式使得收入占比在1%以下，從盈利情況來看，盈利主要來自于醫療產品銷售、房屋租賃和基金管理費等毛利率較高的市場化經營性業務，代建業務幾乎不貢獻利潤。資產方面來看，資產構成仍然保留了曾經進行城市基礎設施建設的特征，存貨是占比最高的科目（但23年6月末占資產的比例為28.39%，低于30%），其中以項目開發成本為主，主要因土地開發整理及原下城區南部區域的開發建設而形成。其次，雖然應收賬款及其他應收款等體現傳統城投財務特點的科目規模較大，但內部結構已發生根本改變，特別是應收賬款，主要是醫療產品銷售業務應收終端醫院及經銷商的貨款（22年末為59.21億元，占應收賬款的比為97.35%），而非應收政府的委托代建款。
此外，非流動資產主要由長期股權投資、其他權益工具投資、其他非流動金融資產、投資性房地產、固定資產、商譽和其他非流動資產構成：長期股權投資、其他權益工具投資和其他非流動金融資產主要為對參股企業股權投資和基金投資，投資性房地產、固定資產主要是通過外購和無償劃撥取得的經營性房產，商譽為收購醫療產品銷售公司形成了溢價，其他非流動資產主要為新增預付四宗土地購置款。上述資產與產業投資和城市資產運營的定位相匹配，且近年來相關資產持續增長（23年6月末占資產的比例為40.63%），體現了業務轉型的軌跡。
根據調研情況，拱墅區兩家平臺均不在3899名單內，也不涉及隱性債務，盡管都有較高比例的城投類資產，但依然被交易所認定為可新增債券的主體，杭州市拱墅區城市建設發展控股集團有限公司獲得深交所40億元公募公司債批文，杭州市拱墅區國有資本控股集團有限公司獲得上交所70億元私募公司債批文。
在拱墅國投的案例中，可以清楚地看到，上市公司的產業和資本屬性，為國有資本運營提供了產業平臺，也為地方產業發展提供了資本運營平臺，成為城投產業投資轉型比較便捷的方式。近年來，特別是2018年以來，隨著宏觀與周期因素的變化，國資國企改革的深入推進，地方國資企業也成為上市公司控股權交易的重要參與者，活躍在資本市場。城投公司成為上市公司控股權收購的重要參與者，也有不少不成功的案例。根據不完全統計，2023年全國至少31起地方國有企業控股收購上市公司完成交割的交易，占全年實施控股權變更的上市公司數的近1/3。其中，披露交易金額逾351億元，宗均交易額逾11億元。從地區情況而言，浙江省市區縣國資委（局）撥得頭籌，合計交割了8宗上市公司控股權收購，而山東省市區縣國資委（局）居于第二，合計交割了5宗上市公司控股權收購，湖北省市國資委則以4宗上市公司控股權收購交易居于第三。31宗交易中，7宗交易標的為設備制造與制造業，5宗交易為集成電路和信息技術，5宗交易涉及新能源材料和材料領域。并購交易主要發生在戰略新興產業和制造業。
總體來看，雖然當前資本市場處于較低位置，但從上述數據來看，地方國資參與上市公司收購的單宗交易額不低，估值倍數也不低，這意味著投后整合運營需要更多的努力。如何不為收購而收購，需要從并購戰略、并購風控、交易執行和整合運營等層面進行立體規劃、全程把控，尊重市場和專業，實現控而能活、控而有用、控而有效，真正實現上市公司本身高質量發展，從而讓上市公司控股收購成為助力地方產業發展和資本運營的重要手段，服務地方經濟高質量發展。
2.2.基于業務（投融資）模式的轉型
從存續至國發[2014]43號文發布之前，城投企業主要承擔政府投融資職能，即意味著其主要承擔以公益性半公益性基礎設施類項目為主的業務，所采用的業務模式歷經了BT模式、委托代建模式、PPP模式、政府購買服務模式等的演變，但上述業務模式的共性本質都是通過城投企業前期墊資的方式進行建設，后續主要依靠地方財政資金回款的方式實現自身的資金平衡，由于公益性半公益性的基礎設施類項目都存在投資規模大、投資周期長的特點，疊加財政資金回款周期的強不確定性，從而引發了城投企業債務的快速攀升。財預[2017]50號、財預[2017]87號、財辦金[2017]92號、財金[2018]23號等文件也陸續對PPP、政府購買服務、政府投資基金等進行了規范，強調地方政府嚴格規范舉債行為，切斷地方政府與平臺公司隱性融資擔保關系。
對于仍然承擔公益性半公益性基礎設施類項目為主的城投企業來說，轉型應該聚焦投融資模式調整，可采取的調整方式包括兩大類。
一是利用財政預算內資金或地方政府債資金參與公益性項目建設。不再承擔公益性項目的墊資融資職責，僅負責項目過程管理，對應的項目建設資金由地方政府通過財政預算內資金或地方政府債資金等來安排，城投企業每年按照一定比例收取項目管理費以覆蓋前期的人力等相關支出。
二是以特許經營模式參與半公益性項目建設。國務院在2016年《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》（以下簡稱“《意見》”）中便首次明確了投融資體制改革的頂層設計，提出“鼓勵政府和社會資本合作。各地區各部門可以根據需要和財力狀況，通過特許經營、政府購買服務等方式，在交通、環保、醫療、養老等領域采取單個項目、組合項目、連片開發等多種形式，擴大公共產品和服務供給。”盡管《意見》中鼓勵的社會資本為民營企業，但實踐中有大量的城投企業參與其中，多數采用的是PPP模式，城投企業既可以作為政府出資方代表也可以作為社會投資人，城投企業參與的PPP模式項目多數表現出假PPP的特點：即PPP項目的回款依然過渡依賴于地方財政補貼回款。為規范PPP模式，2023年11月3日，國務院發布了國辦函[2023]115號《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，該意見進一步規范了政府和社會資本合作（PPP）的模式，即且全部采取特許經營模式實施，具體實施方式包括BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等；同時，也對適用項目進行了約定，要求聚焦使用者付費項目，即“限定于有經營性收益的項目，主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區項目，城鎮供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態保護和環境治理項目，具有發電功能的水利項目，體育、旅游公共服務等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農業等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的項目。”上述項目多數表現出半公益性質，為城投企業參與半公益性項目建設提供了業務（投融資）模式調整的路徑。
注：
[1]N即分類推進國有企業改革、完善現代企業制度、完善國有資產管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失、加強和改進黨對國有企業的領導、為國有企業改革創造良好環境條件。
