5月1日，涉及政府和社會資本合作（PPP）模式的重磅新規——新修訂的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）開始正式施行。

　　2022年、2023年，全國年度完成水利建設投資連續邁上1萬億元臺階，社會資本在其中扮演了不可替代的重要角色。在2024年全國水利工作會議上，水利部部長李國英在談及水利改革創新取得的突破性進展時指出，水利部門創新應用特許經營等多種模式，吸引更多市場主體投入水利項目建設。

　　此次新規對標《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》改革要求，對特許經營領域存在的問題進行了有針對性的制度設計，進一步強化制度執行效力。這將對社會資本參與水利基礎設施建設產生哪些影響？記者日前就此采訪了中國宏觀經濟研究院、水利部發展研究中心相關專家。

　　新規與以往有何不同？

　　聚焦突出存在問題 強化制度執行效力

　　所謂基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用公開競爭方式依法選擇中華人民共和國境內外的法人或者其他組織作為特許經營者，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。

　　中國宏觀經濟研究院投資研究所研究員吳有紅介紹，2015年，國家發展改革委、水利部等6部門聯合發布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，首次在國家層面對基礎設施和公用事業特許經營作出系統性制度安排，對規范特許經營領域項目有序實施提供了有力的制度保障。2023年11月，《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（以下簡稱PPP新機制）出臺，明確提出政府和社會資本合作應聚焦使用者付費項目，全部采取特許經營模式實施。

　　“時過境遷，特許經營領域出現了很多新情況新問題，相關制度和政策也不斷發展變化，尤其是PPP新機制對修訂完善管理辦法提出了迫切需求。”吳有紅說。新修訂的《管理辦法》明確了基礎設施和公用事業特許經營是基于使用者付費的PPP模式，理清了長期困擾各方的問題——基礎設施和公用事業特許經營與PPP二者之間的關系，進一步強調了基礎設施和公用事業特許經營項目的特許經營者排他性權利、項目產出的公益屬性，以及不新設行政許可、不得擅自增設行政許可并借此向特許經營者收費。

　　對于特許經營領域存在的民營企業入場難、項目實施不規范等突出問題，新修訂的《管理辦法》也提出了一系列創新性制度舉措。比如，針對民營企業入場難問題，新修訂的《管理辦法》在項目發起、特許經營者選擇、項目建設運營等環節進一步完善制度規定，加大對民營企業的支持力度。

　　水利部發展研究中心發展戰略研究處處長劉定湘說：“新修訂的《管理辦法》進一步破除民營企業參與基礎設施和公用事業特許經營項目壁壘，解決其入場難的問題，民營企業可以通過直接投資或者獨資、控股、參股等方式積極參與特許經營項目。具體根據PPP新機制確定的《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》，確定相應的參與方式。”

　　根據《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》，水利領域具有發電功能的小型水利項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；具有發電功能的大中型水利項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。新修訂的《管理辦法》將PPP新機制“優先選擇民營企業參與”的政策要求落到實處，將有力提升民營企業參與水利建設和運營的積極性，為拓寬水利建設投融資渠道、深化水利體制機制改革帶來更多機遇。

　　新規對社會資本參與水利建設運營有何影響？

　　優先選擇民營企業參與 充分挖掘項目收入潛力

　　水利建設近年來積極吸引社會資本參與，“兩手發力”取得顯著成效，財政資金、金融信貸、社會資本共同發力的水利投融資格局已初步形成。2023年，全國落實水利建設投資超1.2萬億元，其中地方政府專項債券、金融信貸、社會資本5451億元，占總規模的44.5%。

　　劉定湘認為，新修訂的《管理辦法》對于新機制下開展PPP項目要求聚焦使用者付費，更加注重項目收益的管理和評估，這也對社會資本參與水利基礎設施項目的投資和運營能力提出更高要求。“水利部門應適應新形勢新要求，既要加強PPP新機制下新增特許經營項目的收益與管理，也要注重存量PPP項目的運營處置與管理。”劉定湘說。

　　吳有紅認為，新修訂的《管理辦法》施行對社會資本參與水利基礎設施建設運營的影響主要體現在4方面，包括要聚焦使用者付費項目、優先選擇民營企業參與、更加重視項目運營、充分挖掘特許經營項目的收入潛力等。

　　首先，要聚焦使用者付費項目。新修訂的《管理辦法》明確提出，基礎設施和公用事業特許經營應當聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入具備覆蓋建設投資和運營成本并獲取一定投資回報的條件，不因采取特許經營而額外新增地方財政未來支出責任。“這意味著沒有經營收入的公益性水利項目，將不再適用PPP模式。根據新修訂的《管理辦法》精神，要重視對使用者付費收入的穩定性和成長性的論證工作，合理評價項目盈利能力。”吳有紅說。

　　其次，要更加重視項目運營。新修訂的《管理辦法》對特許經營實施方式進行列舉，包含“新建/改擴建-運營-移交（BOT）”“新建/改擴建-擁有并運營-移交（BOOT）”“轉讓-運營-移交（TOT）”等實施方式，并規定禁止通過“建設-移交（BT）”方式逃避運營義務或墊資施工。吳有紅分析，一方面，這些禁止情形涉嫌政府違規融資；另一方面，也與特許經營應當堅持的一系列原則不符合，例如“發揮社會資本融資、專業、技術和管理優勢，提高公共服務質量效率”原則就是強調發揮社會資本優勢，提升運營效率和管理水平。

　　吳有紅還建議，根據《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》，積極創造條件、支持民營企業參與水利基礎設施建設運營。同時，充分挖掘特許經營項目的收入潛力。

　　“針對水利領域普遍存在的盈利能力不足的問題，要會同相關部門，研究通過多種方式提升項目總體盈利能力的可行性，主要包括適當延長特許經營期限、政府在建設期提供投資支持、依法依規合理調整土地規劃用途和開發強度、提供與項目合理相關的資源補償等。”吳有紅說。