????1 美國的水資源概況及水管理體制
????1.1 美國的水資源概況
????美國水資源豐富,河川年徑流總量為29702億m3,以1990年人口為2.4億計,人均水量12376m3,但地區分布不均。大陸年平均降水量為760mm,從太平洋沿岸到落基山脈平均只有450mm,從灌基山脈到密西西比河一帶平均約為710mm,從密西西比河一帶到太平洋西北地區年平均1100mm,可見降水量地區分布極不均勻,東部豐西部缺。
????美國河流總長度約290萬km,主要為大西洋水系、墨西哥水系、太平洋水系、白令海水系和北冰洋水系5大水系。
????美國天然湖泊眾多,面積超過25km2的湖泊有150個,還有數以萬計的小湖。5大湖為美洲最大的淡水湖,5大湖總的蓄水量約20.98億m3,總的岸線長度10000多km。不包括5大湖在內的淡水湖總面積約15.6萬km2,儲水量約184320億m3。
????美國地下水資源豐富,據美國水資源調查局的估計,在美國本土地殼上層800m厚度范圍內,存儲地下水的體積大約208.4億m3。地下水補給量大約每天37.85億m3,即每年約13815億m3。
????1.2 美國水資源管理體制及機構
????美國水權管理包括地表水水權和地下水水權兩方面的內容,其中地表水水權的管理比較復雜。在西部,一半以上的州不承認岸邊權原則,而是根據優先占用原則建立水權制度。即使在一定程度上承認岸邊權原則的州一般也對岸邊權的應用給以限制,使優先占用在水權制度中占有統治地位。優先占用權和岸邊權雙重體系的存在,使管理工作變得復雜化。
????美國水資源開發管理均依照國會制定頒布的法令進行。水資源的開發利用和管理由聯邦政府機構、州政府機構和地方機構三級負責。這種管理體制借助于各級政府部門的行政職權。國家級的行政職能機構,負責全國水資源規劃、管理、協調和水污染控制,確定總管理目標和準則,制定政策、法規和標準。州及地方行政部門負責實施國家總目標和州及地方的各項具體指標。
????2 美國的水價制度
????2.1 水價管理權限
????美國從事地表水和地下水分配和銷售的機構很多且很分散,有聯邦政府機構,有州機構,有地方水管機構,還有私人企業和股份公司。但全國沒有統一的水價審批機構,水價完全由市場調節,這些機構都根據自己的政策制定各自的水價,水費等級和種類繁多,且差別很大。如加州在規劃州供水工程時,州長為費用分攤及水電定價制訂了政策。
????2.2 水價構成要素
????美國水價結構的研究成果很多,研究建議美國采用的幾種水價機制有:服務成本定價;支付能力定價;機會成本定價;增量成本定價和市場需求定價等。而服務成本定價采用得最多。美國政府規定供水機構既不能盈利,也不讓其虧損。因此在水價制定上以不盈利為原則,但要保證水利工程投資的回收和工程運行維護管理、更新改造所需的支出。無論哪種確定水價的理論,一般均將水作為無償資源,僅以從用戶回收水的儲存、調節、輸送和處理費用確定水價。由于水在自然界中的存在以及它的公有性和法律上的用水權等原因,供水開發除由開發者回收開發成本外,并無正規的價格框架。水是無償的,僅僅那些使自然界的水成為可用而必須的設施投資,可作為確定水價的框架。
????美國聯邦供水工程水價、州政府工程水價以及供水機構的水價構成要素是不一樣的。
????1聯邦供水工程水價:灌溉供水基本水費包括基建投資、運行維護費以及未交的運行維護費所應計提的利息。城市及工業用水需按現行聯邦利率償還本息及支付年運行維護費用。
????2州政府工程水價:所有用水戶都必須支付供水工程全部的運行費、所分攤的供水工程投資和利息及其它費用。
????3供水機構水價:美國大多數水利工程都是通過供水部門賣給用水戶,用水戶支付的水費包括從水利工程處的購水費、供水部門的水處理費、配水費、運行維護費、投資與利息、管理費及稅收。灌溉用水費除支付水利工程購水費外,還包括灌區水管部門的配水系統成本、運行維護費、行政管理費。
????2.3 水價與投資回收
????2.3.1 美國水利工程投資情況
????美國在水利工程的投資上,一改過去聯邦對已批準的項目無條件撥款的方式,60年代以來,聯邦對水資源開發的直接投資逐漸減少。聯邦政府對廢水處理設施的費用,在60年代中期到70年代末期增長較快,1980年后下降,1990年完全停止資助。防洪工程的投資,由聯邦投資占80%轉向由非聯邦方面負擔25%～50%。水利工程投資中的供水工程投資,一般都由用水戶承擔,通過收取水費來回收投資。
????2.3.2 美國水利工程投資回收情況
????由于聯邦的法規和政策是以補貼費率確定水價,因此聯邦水利工程過去一般不能回收供水的費用。后來通過簽訂供水合同提高水費標準,盡管某些補貼仍繼續存在,但供水水費基本能達到完全回收成本的目的。加州供水用戶需要支付全部投資費用(包括利息)和所有的運行維護費用。即使在持續干旱的季節,工程沒有向農業供水,但用戶仍需支付水費。發電用水戶則從發電收益中為供水費用提供補貼。
????2.4 影響水價的因素分析
????美國制定水價政策時考慮的因素較多,其中包括水的供求關系;水資源的緊缺狀況;用水戶的排污行為;用水戶的承受能力;水的綜合利用與補償等。
????2.4.1 水價與水的供求關系
????在美國,有的豐水地區采用分段遞減收費制度,即對于大水量用戶則降低水價,以促進銷售,并有助于回收供水的固定投資成本。用水越少,費率越高。需水量少的用水戶所付的用水費用是最大用水戶的1.67倍;小城市最小的用戶支付的價格和最大的用戶支付的價格比是2.46。
????2.4.2 水價與水資源的緊缺狀況
????美國所采用的水價結構隨水資源狀況,各地有很大不同。由于美國根據供水合同收取水費,根據幾十年不計通貨膨脹的合同,實際支付的水費較低,美國西部幾個州也是這樣,因此美國西部雖然缺水,水價反而比東部低,一般只有邊際成本的1/10。近年來美國都逐漸采用有利于節水的水價結構,如累進水價。目前廣泛采用的水價結構是統一水價、累退水價和累進水價。
????2.4.3 水價與用水戶的排廢水行為
????美國征收的水費中,包括用戶給系統增加的額外費用,其中包括排水費,因為某些工業廢物的超常濃度或特殊性質給系統帶來了額外的費用。
????美國根據某些工業廢物的超常濃度或特殊物質,例如BOD(生化耗氧量)或懸移質,以及對攜帶污染物的水的體積的估計數量,向工業征收污水處理費。如果一個城市污水處理的能力達到了它的極限或者不能不采取新的更高一級的處理辦法時,這時就向污染排放者征收污染濃度費。
????在通常情況下排水費是根據供水的體積按一定的百分比進行計算,加到供水水費中,這種做法的主要目的是為了回收費用。采用這種方法的主要理由是不同的用戶給污水處理系統增加的費用是不一樣的,該費用與其購買的用水數量是成正比的。當用戶從自己的水井里抽水來補充城市供水的不足時,城市往往要征收附加的排污費或要求附加的水表計量。對于那些回歸給城市需要凈化處理的水量達不到其原購買數量的用戶,也將給予特別考慮。
????2.4.4 水價與用水戶的承受能力
????在美國,墾務局工程水價的制定一般考慮用戶的承受能力。為了促進農業的發展,美國墾務局對水的供應制定了長期合同,所支付的經費不是根據水的經濟價值而是根據對用戶支付能力的估計。支付能力由墾務局研究決定,考慮簽約灌區內種植作物的種植面積、作物種類、產量綜合確定,尚需考慮土壤、氣候、作物生長條件和季節等因素,因此,墾務局工程灌溉水價較低。
????州政府投資建設的水利工程,所有用水戶都必須支付全部的運行費、所分攤的投資和利息及其他費用。而即使灌溉用水也不考慮農民承受能力。如加州水工程的水費沒有對農民承受能力進行考慮,一切按合同辦,沒有區別對待,若交納不上水費,則斷水。
????2.4.5 水的綜合利用與補償制度
????美國的水利工程除灌溉外,還有城市和工業用水、水力發電、防洪等綜合利用。工程費用按用途(功能)分攤。防洪投資是非償還性的,由州和聯邦的總的收益支付。灌溉工程受到大量補助,即受益者并不付出全部灌溉費用。水電收入中提取一定的比例,建立基金,用于彌補農業灌溉水費不足。
????2.5 制定和調整水價的程序
????由于各個工程單位水量的成本相差很大,有的相差數百倍甚至更多,主要取決于開發、輸送、處理和分配供水所需的設施。一般先開發的工程,供水成本較低,工程也較簡單;隨著供水需求的增加,工程費用逐漸增加,供水成本也不斷增加。因此,美國制定水價一般按單個工程定價。新建的水利工程制定水價,首先將工程投資在各受益部門之間進行分攤,供水以回收成本為原則制定水價。在制定水費標準時,考慮以下幾個方面因素:1財務上有足夠的償還能力;2促進合理利用水資源和節約用水;3各類用戶之間合理分攤運行維修費用;4水價容易執行;5符合有關法律和規定;6保持一定時期的穩定性。
????美國供水工程水價一般隨供水成本的變化每年都要進行調整,即每年根據工程支出情況進行核定。但年調整幅度不大,其主要原因一是供水工程分攤的投資數額清楚,工程建成即確定下來;二是管理機構人員比較穩定,因此供水成本每年變化不大,水價比較穩定。
????2.6 水價結構
????美國水價制定總原則,是完全回收成本,但各類用水戶實行不同的水價。
????聯邦工程灌溉用水水價,只要求償還工程建設費用,不支付利息。生活和工業用水則要償還利息。
????州政府建設的水利工程灌溉用水、生活和工業用水必須支付全部的運行費、所分攤的投資和利息及其他費用。
????2.7 水價執行
????美國水利工程水費按月、季或半年征收一次。如果用水戶不交納水費,供水單位可以采取警告、停止供水或通過法律手段解決,政府不直接干預。
????美國水量計量措施:灌溉用水按用水量或灌溉面積收費;工業、生活用水主要按水表計量收費。
????3 體 會
????以上介紹的美國水管理體制及水價制度,筆者認為以下幾點值得我國制訂水價時借鑒。
????1美國執行分級水管理體制,職權明晰。
????2制定水價以回收成本為原則,各類用水實行不同水價。
????3美國征收的水費中包括排水費,有利于費用的回收。
????4美國有的豐水地區實行分段遞減收費制度,有利于節水。
????5水費收取率高,農業灌溉水費有補償。
????6美國有水價調整制度。
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????1.1 美國的水資源概況
????美國水資源豐富,河川年徑流總量為29702億m3,以1990年人口為2.4億計,人均水量12376m3,但地區分布不均。大陸年平均降水量為760mm,從太平洋沿岸到落基山脈平均只有450mm,從灌基山脈到密西西比河一帶平均約為710mm,從密西西比河一帶到太平洋西北地區年平均1100mm,可見降水量地區分布極不均勻,東部豐西部缺。
????美國河流總長度約290萬km,主要為大西洋水系、墨西哥水系、太平洋水系、白令海水系和北冰洋水系5大水系。
????美國天然湖泊眾多,面積超過25km2的湖泊有150個,還有數以萬計的小湖。5大湖為美洲最大的淡水湖,5大湖總的蓄水量約20.98億m3,總的岸線長度10000多km。不包括5大湖在內的淡水湖總面積約15.6萬km2,儲水量約184320億m3。
????美國地下水資源豐富,據美國水資源調查局的估計,在美國本土地殼上層800m厚度范圍內,存儲地下水的體積大約208.4億m3。地下水補給量大約每天37.85億m3,即每年約13815億m3。
????1.2 美國水資源管理體制及機構
????美國水權管理包括地表水水權和地下水水權兩方面的內容,其中地表水水權的管理比較復雜。在西部,一半以上的州不承認岸邊權原則,而是根據優先占用原則建立水權制度。即使在一定程度上承認岸邊權原則的州一般也對岸邊權的應用給以限制,使優先占用在水權制度中占有統治地位。優先占用權和岸邊權雙重體系的存在,使管理工作變得復雜化。
????美國水資源開發管理均依照國會制定頒布的法令進行。水資源的開發利用和管理由聯邦政府機構、州政府機構和地方機構三級負責。這種管理體制借助于各級政府部門的行政職權。國家級的行政職能機構,負責全國水資源規劃、管理、協調和水污染控制,確定總管理目標和準則,制定政策、法規和標準。州及地方行政部門負責實施國家總目標和州及地方的各項具體指標。
????2 美國的水價制度
????2.1 水價管理權限
????美國從事地表水和地下水分配和銷售的機構很多且很分散,有聯邦政府機構,有州機構,有地方水管機構,還有私人企業和股份公司。但全國沒有統一的水價審批機構,水價完全由市場調節,這些機構都根據自己的政策制定各自的水價,水費等級和種類繁多,且差別很大。如加州在規劃州供水工程時,州長為費用分攤及水電定價制訂了政策。
????2.2 水價構成要素
????美國水價結構的研究成果很多,研究建議美國采用的幾種水價機制有:服務成本定價;支付能力定價;機會成本定價;增量成本定價和市場需求定價等。而服務成本定價采用得最多。美國政府規定供水機構既不能盈利,也不讓其虧損。因此在水價制定上以不盈利為原則,但要保證水利工程投資的回收和工程運行維護管理、更新改造所需的支出。無論哪種確定水價的理論,一般均將水作為無償資源,僅以從用戶回收水的儲存、調節、輸送和處理費用確定水價。由于水在自然界中的存在以及它的公有性和法律上的用水權等原因,供水開發除由開發者回收開發成本外,并無正規的價格框架。水是無償的,僅僅那些使自然界的水成為可用而必須的設施投資,可作為確定水價的框架。
????美國聯邦供水工程水價、州政府工程水價以及供水機構的水價構成要素是不一樣的。
????1聯邦供水工程水價:灌溉供水基本水費包括基建投資、運行維護費以及未交的運行維護費所應計提的利息。城市及工業用水需按現行聯邦利率償還本息及支付年運行維護費用。
????2州政府工程水價:所有用水戶都必須支付供水工程全部的運行費、所分攤的供水工程投資和利息及其它費用。
????3供水機構水價:美國大多數水利工程都是通過供水部門賣給用水戶,用水戶支付的水費包括從水利工程處的購水費、供水部門的水處理費、配水費、運行維護費、投資與利息、管理費及稅收。灌溉用水費除支付水利工程購水費外,還包括灌區水管部門的配水系統成本、運行維護費、行政管理費。
????2.3 水價與投資回收
????2.3.1 美國水利工程投資情況
????美國在水利工程的投資上,一改過去聯邦對已批準的項目無條件撥款的方式,60年代以來,聯邦對水資源開發的直接投資逐漸減少。聯邦政府對廢水處理設施的費用,在60年代中期到70年代末期增長較快,1980年后下降,1990年完全停止資助。防洪工程的投資,由聯邦投資占80%轉向由非聯邦方面負擔25%～50%。水利工程投資中的供水工程投資,一般都由用水戶承擔,通過收取水費來回收投資。
????2.3.2 美國水利工程投資回收情況
????由于聯邦的法規和政策是以補貼費率確定水價,因此聯邦水利工程過去一般不能回收供水的費用。后來通過簽訂供水合同提高水費標準,盡管某些補貼仍繼續存在,但供水水費基本能達到完全回收成本的目的。加州供水用戶需要支付全部投資費用(包括利息)和所有的運行維護費用。即使在持續干旱的季節,工程沒有向農業供水,但用戶仍需支付水費。發電用水戶則從發電收益中為供水費用提供補貼。
????2.4 影響水價的因素分析
????美國制定水價政策時考慮的因素較多,其中包括水的供求關系;水資源的緊缺狀況;用水戶的排污行為;用水戶的承受能力;水的綜合利用與補償等。
????2.4.1 水價與水的供求關系
????在美國,有的豐水地區采用分段遞減收費制度,即對于大水量用戶則降低水價,以促進銷售,并有助于回收供水的固定投資成本。用水越少,費率越高。需水量少的用水戶所付的用水費用是最大用水戶的1.67倍;小城市最小的用戶支付的價格和最大的用戶支付的價格比是2.46。
????2.4.2 水價與水資源的緊缺狀況
????美國所采用的水價結構隨水資源狀況,各地有很大不同。由于美國根據供水合同收取水費,根據幾十年不計通貨膨脹的合同,實際支付的水費較低,美國西部幾個州也是這樣,因此美國西部雖然缺水,水價反而比東部低,一般只有邊際成本的1/10。近年來美國都逐漸采用有利于節水的水價結構,如累進水價。目前廣泛采用的水價結構是統一水價、累退水價和累進水價。
????2.4.3 水價與用水戶的排廢水行為
????美國征收的水費中,包括用戶給系統增加的額外費用,其中包括排水費,因為某些工業廢物的超常濃度或特殊性質給系統帶來了額外的費用。
????美國根據某些工業廢物的超常濃度或特殊物質,例如BOD(生化耗氧量)或懸移質,以及對攜帶污染物的水的體積的估計數量,向工業征收污水處理費。如果一個城市污水處理的能力達到了它的極限或者不能不采取新的更高一級的處理辦法時,這時就向污染排放者征收污染濃度費。
????在通常情況下排水費是根據供水的體積按一定的百分比進行計算,加到供水水費中,這種做法的主要目的是為了回收費用。采用這種方法的主要理由是不同的用戶給污水處理系統增加的費用是不一樣的,該費用與其購買的用水數量是成正比的。當用戶從自己的水井里抽水來補充城市供水的不足時,城市往往要征收附加的排污費或要求附加的水表計量。對于那些回歸給城市需要凈化處理的水量達不到其原購買數量的用戶,也將給予特別考慮。
????2.4.4 水價與用水戶的承受能力
????在美國,墾務局工程水價的制定一般考慮用戶的承受能力。為了促進農業的發展,美國墾務局對水的供應制定了長期合同,所支付的經費不是根據水的經濟價值而是根據對用戶支付能力的估計。支付能力由墾務局研究決定,考慮簽約灌區內種植作物的種植面積、作物種類、產量綜合確定,尚需考慮土壤、氣候、作物生長條件和季節等因素,因此,墾務局工程灌溉水價較低。
????州政府投資建設的水利工程,所有用水戶都必須支付全部的運行費、所分攤的投資和利息及其他費用。而即使灌溉用水也不考慮農民承受能力。如加州水工程的水費沒有對農民承受能力進行考慮,一切按合同辦,沒有區別對待,若交納不上水費,則斷水。
????2.4.5 水的綜合利用與補償制度
????美國的水利工程除灌溉外,還有城市和工業用水、水力發電、防洪等綜合利用。工程費用按用途(功能)分攤。防洪投資是非償還性的,由州和聯邦的總的收益支付。灌溉工程受到大量補助,即受益者并不付出全部灌溉費用。水電收入中提取一定的比例,建立基金,用于彌補農業灌溉水費不足。
????2.5 制定和調整水價的程序
????由于各個工程單位水量的成本相差很大,有的相差數百倍甚至更多,主要取決于開發、輸送、處理和分配供水所需的設施。一般先開發的工程,供水成本較低,工程也較簡單;隨著供水需求的增加,工程費用逐漸增加,供水成本也不斷增加。因此,美國制定水價一般按單個工程定價。新建的水利工程制定水價,首先將工程投資在各受益部門之間進行分攤,供水以回收成本為原則制定水價。在制定水費標準時,考慮以下幾個方面因素:1財務上有足夠的償還能力;2促進合理利用水資源和節約用水;3各類用戶之間合理分攤運行維修費用;4水價容易執行;5符合有關法律和規定;6保持一定時期的穩定性。
????美國供水工程水價一般隨供水成本的變化每年都要進行調整,即每年根據工程支出情況進行核定。但年調整幅度不大,其主要原因一是供水工程分攤的投資數額清楚,工程建成即確定下來;二是管理機構人員比較穩定,因此供水成本每年變化不大,水價比較穩定。
????2.6 水價結構
????美國水價制定總原則,是完全回收成本,但各類用水戶實行不同的水價。
????聯邦工程灌溉用水水價,只要求償還工程建設費用,不支付利息。生活和工業用水則要償還利息。
????州政府建設的水利工程灌溉用水、生活和工業用水必須支付全部的運行費、所分攤的投資和利息及其他費用。
????2.7 水價執行
????美國水利工程水費按月、季或半年征收一次。如果用水戶不交納水費,供水單位可以采取警告、停止供水或通過法律手段解決,政府不直接干預。
????美國水量計量措施:灌溉用水按用水量或灌溉面積收費;工業、生活用水主要按水表計量收費。
????3 體 會
????以上介紹的美國水管理體制及水價制度,筆者認為以下幾點值得我國制訂水價時借鑒。
????1美國執行分級水管理體制,職權明晰。
????2制定水價以回收成本為原則,各類用水實行不同水價。
????3美國征收的水費中包括排水費,有利于費用的回收。
????4美國有的豐水地區實行分段遞減收費制度,有利于節水。
????5水費收取率高,農業灌溉水費有補償。
????6美國有水價調整制度。
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