“我們現(xiàn)在捧的是玉飯碗，不但啥也干不了，還要雙手捧著寶貝，碎了也不行。”守著4條河流的發(fā)源地，遼寧省清原縣的干部群眾卻這樣評價身邊讓外人艷羨不已的稟賦資源。
遼寧屬于重度缺水省份，唯有包括清原縣在內(nèi)的遼寧東部山區(qū)是全省的綠色屏障和水源地，承擔(dān)著舉足輕重的生態(tài)穩(wěn)定功能。然而，日前《瞭望》新聞周刊記者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，生態(tài)保護(hù)責(zé)任重、發(fā)展空間窄、補償金額少，讓有著“水塔”之稱的遼寧東部山區(qū)，面臨著巨大的發(fā)展困境。
以遼寧桓仁縣為例，全縣生態(tài)保護(hù)區(qū)面積近1100平方公里，保護(hù)區(qū)內(nèi)數(shù)十家企業(yè)和商戶面臨搬遷。桓仁水庫是當(dāng)?shù)刂穆糜尉包c，按照新的政策要求，水庫上的網(wǎng)箱養(yǎng)殖、旅游業(yè)也必須取締。為此全縣將減少110萬人次游客，旅游收入減收4.1億元。
專家認(rèn)為，解剖遼東山區(qū)面臨的發(fā)展和保護(hù)難題，折射出中央倡導(dǎo)的生態(tài)補償機(jī)制亟待在地方落實，也可為完善生態(tài)補償機(jī)制和干部政績考核方式提供借鑒。
“水塔”之困
遼寧中部最大水庫大伙房水庫52%的蓄水量來自清原。接受《瞭望》新聞周刊記者采訪中，清原縣委書記趙雪松說，要留住水庫一碗清水，水源地就得對工業(yè)項目“關(guān)停限”，稅收、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長都受到很大影響。
近20年來，全縣關(guān)停了工礦企業(yè)110余戶，其中化工廠、味精廠、鋁型材廠等重點企業(yè)年產(chǎn)值都在3000萬元以上。這些企業(yè)關(guān)停后，年減少稅金2000多萬元，一次性下崗職工達(dá)到3500多人。
清原的困境，也是遼寧東部山區(qū)各縣市的共同困境。作為一個擁有4300多萬人口的老工業(yè)基地省份，遼寧人均擁有水資源量僅為全國平均水平的三分之一。水資源短缺既是發(fā)展瓶頸，也成為一種稀缺的戰(zhàn)略資源。
為了打破水資源瓶頸，遼寧省委、省政府近年來先后推進(jìn)了多條重要的輸水工程，從東部山區(qū)引水供給遼寧西部、中部和南部。工程建成后，可基本解決遼寧水資源短缺、水環(huán)境惡化等重大問題。
這些輸水工程的建設(shè)，讓遼寧東部山區(qū)成為全省名副其實的“水塔”和生命線，除了丹東和本溪市區(qū)外，全省其余12個城市都將喝上來自東部的調(diào)水，全省90%左右的GDP都和從東部調(diào)水相關(guān)聯(lián)。
遼東山區(qū)的桓仁、清原、新賓、撫順等4個縣擔(dān)負(fù)了主要的涵養(yǎng)水源和水庫保護(hù)功能，但遼東地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和速度卻落后于其他地區(qū)。以財政狀況為參照，作為涵養(yǎng)大伙房水庫水源地的清原、新賓、撫順三縣財政收入2012年平均為14.1億元，與全省縣區(qū)平均21億元相比相差甚遠(yuǎn)，而“喝”大伙房水受益的下游20個縣財政收入平均為24.8億元。
桓仁縣副縣長尹紅煒以發(fā)電企業(yè)為例向本刊記者介紹說，水力發(fā)電是當(dāng)?shù)厝蠼?jīng)濟(jì)支柱之一，原輸水河道上有3個梯級電站，但由于水量通過輸水工程減少了，每年減少發(fā)電量5.6億千瓦時，財政收入減少6000萬元，“遼西北調(diào)水工程通水后，發(fā)電量還要進(jìn)一步縮減。”
一些基層干部表示，保護(hù)水源地使得農(nóng)林畜等曾經(jīng)的富民惠農(nóng)項目也受到很大限制。對于遼寧東部縣區(qū)來說，一方面全省進(jìn)一步加強(qiáng)水源保護(hù)，實施保護(hù)區(qū)分類管理，許多被劃入一二類保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)“存量”受到更嚴(yán)格限制；另一方面，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向生態(tài)型發(fā)展，試圖在“增量”上做文章，卻也受到財力限制。
“今年全縣計劃發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)4.5萬畝，按照每畝補貼資金795元計算，需要補貼資金3577萬元。如此巨量的資金縣里根本無力承擔(dān)。”清原縣副縣長魯國范表示，當(dāng)前亟待完善生態(tài)補償機(jī)制，實現(xiàn)水源地流域可持續(xù)發(fā)展。
轉(zhuǎn)移支付“杯水車薪”
前些年，清原縣一家關(guān)停多年的助劑廠殘留的化工原料流到了下游，盡管采取了應(yīng)急措施，還是形成了一定的污染，下游地區(qū)提出了上百萬元的賠償要求。當(dāng)?shù)馗刹勘г拐f，水源地區(qū)以放棄傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為代價，卻沒有得到相應(yīng)的補償。可一旦造成下游污染，還要承擔(dān)賠償責(zé)任。
據(jù)中科院沈陽應(yīng)用生態(tài)研究所統(tǒng)計測算表明，遼東天然林（次生林）每年涵養(yǎng)水源達(dá)120億噸，為中部提供工農(nóng)業(yè)用水70億噸，占中部用水量的70%以上。根據(jù)測算，遼東山區(qū)森林每年發(fā)揮生態(tài)、社會效益超過330億元。
從2008年起，遼寧省政府以財政轉(zhuǎn)移支付的方式，每年對東部生態(tài)重點地區(qū)16個縣實施生態(tài)補償，并逐年遞增，補償資金由2008年的1.5億元增加到2013年的2.15億元。遼東一些縣區(qū)的基層干部表示，為了保護(hù)和涵養(yǎng)水源，地方抬高了項目門檻，犧牲了發(fā)展機(jī)會，并且在生態(tài)保護(hù)上也投入了大量資金。與付出的高昂成本相比，來自國家和省級的補償資金顯得“杯水車薪”。
《瞭望》新聞周刊記者了解到，由省財政下?lián)艿难a償資金，一是總量少，并且平均分配的方式，沒有突出生態(tài)貢獻(xiàn)；二是沒有形成科學(xué)、長效的增長機(jī)制，補償資金分配、管理和使用規(guī)則尚不明晰。
為此，一些基層干部反映，自上而下的補償是一種大循環(huán)，補償水平偏低，增長的空間也并不大，宜更多地推動小循環(huán)即下游對上游的反哺。目前，這種平行橫向補償機(jī)制沒有建立起來，一個重要阻力是用水者缺乏反哺意識，基于一種陳舊觀念：水資源是國家的，無需進(jìn)行補償；并且造成了一種習(xí)慣，上游來水質(zhì)量達(dá)標(biāo)是應(yīng)該的，出了問題就要興師問罪。
他們建議，國家在推進(jìn)建立橫向補償機(jī)制時，可以借鑒浙江省關(guān)于千島湖跨省斷面水質(zhì)考核的做法，實施跨流域水環(huán)境補償工作。如上游保護(hù)不到位，水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，上游地區(qū)需對下游地區(qū)予以補償；如上游保護(hù)到位，水質(zhì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，下游地區(qū)需對上游地區(qū)予以補償。
生態(tài)補償如何補
中國科學(xué)院沈陽應(yīng)用生態(tài)研究所研究員朱教軍、撫順市人大政協(xié)的研究人員認(rèn)為，完善生態(tài)補償機(jī)制需破解三個難題：補多少、誰來補、補給誰。
——補多少？破解這個問題，必須先解決標(biāo)準(zhǔn)問題，究竟是按照水量水質(zhì)，還是按照森林蓄積量，宜組織有關(guān)部門和專家進(jìn)行論證，得出科學(xué)合理的評價模式，按照貢獻(xiàn)率予以補貼。這樣有利于調(diào)動地方生態(tài)保護(hù)的積極性，也有利于形成良性循環(huán)。
由于操作簡便，更多水源地的基層干部傾向于按照輸水量和質(zhì)量作為補貼標(biāo)準(zhǔn)。撫順市政府曾提出盡快出臺《撫順大伙房水源保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合補償辦法》，建立和完善水資源有償使用制度，擬在外輸水價格中每噸提取一定補償金用于水源地生態(tài)建設(shè)和財力補充；同時市財政建立未來建設(shè)生態(tài)示范區(qū)投入保障機(jī)制。
——誰來補？補償?shù)脑瓌t應(yīng)該是誰使用、誰補償；誰保護(hù)，誰受益。撫順市人大和政協(xié)等有關(guān)部門經(jīng)過多年調(diào)研，建議根據(jù)補償項目，中央、省及用水城市（縣域）分擔(dān)一部分，加價水價一部分，使補償費用來源合理，易于操作；或是開征水資源保護(hù)稅，作為水環(huán)境保護(hù)的補償資金。通過用水量作為計算單位，其稅可以加價到水價成本之中。
——補給誰？對于水資源環(huán)境保護(hù)所產(chǎn)生的效益，大體可分為三個部分，水源涵養(yǎng)林效益、限制性生產(chǎn)效益、生活治污設(shè)施效益。這三方面效益的產(chǎn)生也是補償?shù)闹饕罁?jù)。撫順、本溪等地有關(guān)部門建議，作為水源涵養(yǎng)林效益補償：
80%補償費用應(yīng)返補農(nóng)民，重點是養(yǎng)林護(hù)林補償、使用有機(jī)肥補償?shù)鹊龋蕴岣吆B(yǎng)林質(zhì)量、減少水庫上游農(nóng)藥及化肥施用對水庫水質(zhì)的污染。
20%縣統(tǒng)籌用于涵養(yǎng)林建設(shè)管理費用，所得的限制性生產(chǎn)補償，由縣里作為財政收入統(tǒng)籌用于全縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及補助為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而進(jìn)行技術(shù)改造的企業(yè)；對治污設(shè)施補償，全部用于污水處理廠建設(shè)及日常運營費用。
“完善考評機(jī)制
也是一種生態(tài)補償”
遼寧東部地區(qū)的基層干部告訴本刊記者，經(jīng)濟(jì)補償固然重要，但建立完善的考評機(jī)制本身就是一種生態(tài)補償。盡管中央已經(jīng)在干部考核機(jī)制有了頂層設(shè)計，但到市縣層面還沒有形成差別化的考核機(jī)制，沒有因不同地域給予不同的考核權(quán)重，會讓干部產(chǎn)生“抓經(jīng)濟(jì)很累，抓生態(tài)沒勁”的心態(tài)。關(guān)鍵是各級黨政部門要因地制宜出臺細(xì)則，一級做給一級看，才能有效引導(dǎo)干部的工作重心。
不唯GDP不等于不要GDP，而是要讓“打籃球的”和“踢足球的”的分場比賽。遼寧省政府今年頒布了《主體功能區(qū)規(guī)劃》，將全省國土空間按開發(fā)方式，分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。
接受《瞭望》新聞周刊采訪中，遼寧省新賓縣副縣長張文新說，由此針對區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然資源、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和生活水平等實際情況，制定不同的考核細(xì)則，防止簡單的一刀切。省市應(yīng)進(jìn)一步完善和細(xì)化區(qū)域功能，讓各縣區(qū)明確自己“是什么”，進(jìn)而決定能干什么、不能干什么，找到自己的定位。
桓仁縣委書記蒲信子進(jìn)一步提出，對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，宜充分考慮各個地區(qū)的實際，針對區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然資源、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和生活水平等實際情況，制定不同的考核細(xì)則，防止簡單的一刀切。對干部的考核，要既看發(fā)展、又看基礎(chǔ)，既看顯績、又看潛績，要把民生改善、社會進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)作為重要內(nèi)容，做到科學(xué)考核、合理考核。
“地方也不能躺在補償機(jī)制上等靠要，需要建立一種政策導(dǎo)向，即讓生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢就是政績。”采訪最后，趙雪松向本刊記者建議，地方稅收主要來源于工業(yè)，但是在生態(tài)縣區(qū)不能依賴工業(yè)，這就要求地方開動腦筋，搞有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游和服務(wù)業(yè)，“經(jīng)過多年來的實踐，清原縣已經(jīng)在這些產(chǎn)業(yè)經(jīng)營上小有規(guī)模，需要給予進(jìn)一步的支持做大做強(qiáng)。”
