“我們現在捧的是玉飯碗，不但啥也干不了，還要雙手捧著寶貝，碎了也不行。”守著4條河流的發源地，遼寧省清原縣的干部群眾卻這樣評價身邊讓外人艷羨不已的稟賦資源。
遼寧屬于重度缺水省份，唯有包括清原縣在內的遼寧東部山區是全省的綠色屏障和水源地，承擔著舉足輕重的生態穩定功能。然而，日前《瞭望》新聞周刊記者調研中發現，生態保護責任重、發展空間窄、補償金額少，讓有著“水塔”之稱的遼寧東部山區，面臨著巨大的發展困境。
以遼寧桓仁縣為例，全縣生態保護區面積近1100平方公里，保護區內數十家企業和商戶面臨搬遷。桓仁水庫是當地著名的旅游景點，按照新的政策要求，水庫上的網箱養殖、旅游業也必須取締。為此全縣將減少110萬人次游客，旅游收入減收4.1億元。
專家認為，解剖遼東山區面臨的發展和保護難題，折射出中央倡導的生態補償機制亟待在地方落實，也可為完善生態補償機制和干部政績考核方式提供借鑒。
“水塔”之困
遼寧中部最大水庫大伙房水庫52%的蓄水量來自清原。接受《瞭望》新聞周刊記者采訪中，清原縣委書記趙雪松說，要留住水庫一碗清水，水源地就得對工業項目“關停限”，稅收、就業和經濟增長都受到很大影響。
近20年來，全縣關停了工礦企業110余戶，其中化工廠、味精廠、鋁型材廠等重點企業年產值都在3000萬元以上。這些企業關停后，年減少稅金2000多萬元，一次性下崗職工達到3500多人。
清原的困境，也是遼寧東部山區各縣市的共同困境。作為一個擁有4300多萬人口的老工業基地省份，遼寧人均擁有水資源量僅為全國平均水平的三分之一。水資源短缺既是發展瓶頸，也成為一種稀缺的戰略資源。
為了打破水資源瓶頸，遼寧省委、省政府近年來先后推進了多條重要的輸水工程，從東部山區引水供給遼寧西部、中部和南部。工程建成后，可基本解決遼寧水資源短缺、水環境惡化等重大問題。
這些輸水工程的建設，讓遼寧東部山區成為全省名副其實的“水塔”和生命線，除了丹東和本溪市區外，全省其余12個城市都將喝上來自東部的調水，全省90%左右的GDP都和從東部調水相關聯。
遼東山區的桓仁、清原、新賓、撫順等4個縣擔負了主要的涵養水源和水庫保護功能，但遼東地區的經濟發展水平和速度卻落后于其他地區。以財政狀況為參照，作為涵養大伙房水庫水源地的清原、新賓、撫順三縣財政收入2012年平均為14.1億元，與全省縣區平均21億元相比相差甚遠，而“喝”大伙房水受益的下游20個縣財政收入平均為24.8億元。
桓仁縣副縣長尹紅煒以發電企業為例向本刊記者介紹說，水力發電是當地三大經濟支柱之一，原輸水河道上有3個梯級電站，但由于水量通過輸水工程減少了，每年減少發電量5.6億千瓦時，財政收入減少6000萬元，“遼西北調水工程通水后，發電量還要進一步縮減。”
一些基層干部表示，保護水源地使得農林畜等曾經的富民惠農項目也受到很大限制。對于遼寧東部縣區來說，一方面全省進一步加強水源保護，實施保護區分類管理，許多被劃入一二類保護區范圍內的鄉鎮，經濟“存量”受到更嚴格限制；另一方面，產業轉向生態型發展，試圖在“增量”上做文章，卻也受到財力限制。
“今年全縣計劃發展有機農業4.5萬畝，按照每畝補貼資金795元計算，需要補貼資金3577萬元。如此巨量的資金縣里根本無力承擔。”清原縣副縣長魯國范表示，當前亟待完善生態補償機制，實現水源地流域可持續發展。
轉移支付“杯水車薪”
前些年，清原縣一家關停多年的助劑廠殘留的化工原料流到了下游，盡管采取了應急措施，還是形成了一定的污染，下游地區提出了上百萬元的賠償要求。當地干部抱怨說，水源地區以放棄傳統產業為代價，卻沒有得到相應的補償?？梢坏┰斐上掠挝廴?，還要承擔賠償責任。
據中科院沈陽應用生態研究所統計測算表明，遼東天然林（次生林）每年涵養水源達120億噸，為中部提供工農業用水70億噸，占中部用水量的70%以上。根據測算，遼東山區森林每年發揮生態、社會效益超過330億元。
從2008年起，遼寧省政府以財政轉移支付的方式，每年對東部生態重點地區16個縣實施生態補償，并逐年遞增，補償資金由2008年的1.5億元增加到2013年的2.15億元。遼東一些縣區的基層干部表示，為了保護和涵養水源，地方抬高了項目門檻，犧牲了發展機會，并且在生態保護上也投入了大量資金。與付出的高昂成本相比，來自國家和省級的補償資金顯得“杯水車薪”。
《瞭望》新聞周刊記者了解到，由省財政下撥的補償資金，一是總量少，并且平均分配的方式，沒有突出生態貢獻；二是沒有形成科學、長效的增長機制，補償資金分配、管理和使用規則尚不明晰。
為此，一些基層干部反映，自上而下的補償是一種大循環，補償水平偏低，增長的空間也并不大，宜更多地推動小循環即下游對上游的反哺。目前，這種平行橫向補償機制沒有建立起來，一個重要阻力是用水者缺乏反哺意識，基于一種陳舊觀念：水資源是國家的，無需進行補償；并且造成了一種習慣，上游來水質量達標是應該的，出了問題就要興師問罪。
他們建議，國家在推進建立橫向補償機制時，可以借鑒浙江省關于千島湖跨省斷面水質考核的做法，實施跨流域水環境補償工作。如上游保護不到位，水質不達標，上游地區需對下游地區予以補償；如上游保護到位，水質達到標準，下游地區需對上游地區予以補償。
生態補償如何補
中國科學院沈陽應用生態研究所研究員朱教軍、撫順市人大政協的研究人員認為，完善生態補償機制需破解三個難題：補多少、誰來補、補給誰。
——補多少？破解這個問題，必須先解決標準問題，究竟是按照水量水質，還是按照森林蓄積量，宜組織有關部門和專家進行論證，得出科學合理的評價模式，按照貢獻率予以補貼。這樣有利于調動地方生態保護的積極性，也有利于形成良性循環。
由于操作簡便，更多水源地的基層干部傾向于按照輸水量和質量作為補貼標準。撫順市政府曾提出盡快出臺《撫順大伙房水源保護區生態環境綜合補償辦法》，建立和完善水資源有償使用制度，擬在外輸水價格中每噸提取一定補償金用于水源地生態建設和財力補充；同時市財政建立未來建設生態示范區投入保障機制。
——誰來補？補償的原則應該是誰使用、誰補償；誰保護，誰受益。撫順市人大和政協等有關部門經過多年調研，建議根據補償項目，中央、省及用水城市（縣域）分擔一部分，加價水價一部分，使補償費用來源合理，易于操作；或是開征水資源保護稅，作為水環境保護的補償資金。通過用水量作為計算單位，其稅可以加價到水價成本之中。
——補給誰？對于水資源環境保護所產生的效益，大體可分為三個部分，水源涵養林效益、限制性生產效益、生活治污設施效益。這三方面效益的產生也是補償的主要依據。撫順、本溪等地有關部門建議，作為水源涵養林效益補償：
80%補償費用應返補農民，重點是養林護林補償、使用有機肥補償等等，以提高涵養林質量、減少水庫上游農藥及化肥施用對水庫水質的污染。
20%縣統籌用于涵養林建設管理費用，所得的限制性生產補償，由縣里作為財政收入統籌用于全縣經濟社會發展以及補助為保護生態環境而進行技術改造的企業；對治污設施補償，全部用于污水處理廠建設及日常運營費用。
“完善考評機制
也是一種生態補償”
遼寧東部地區的基層干部告訴本刊記者，經濟補償固然重要，但建立完善的考評機制本身就是一種生態補償。盡管中央已經在干部考核機制有了頂層設計，但到市縣層面還沒有形成差別化的考核機制，沒有因不同地域給予不同的考核權重，會讓干部產生“抓經濟很累，抓生態沒勁”的心態。關鍵是各級黨政部門要因地制宜出臺細則，一級做給一級看，才能有效引導干部的工作重心。
不唯GDP不等于不要GDP，而是要讓“打籃球的”和“踢足球的”的分場比賽。遼寧省政府今年頒布了《主體功能區規劃》，將全省國土空間按開發方式，分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。
接受《瞭望》新聞周刊采訪中，遼寧省新賓縣副縣長張文新說，由此針對區位條件、產業發展、自然資源、經濟基礎和生活水平等實際情況，制定不同的考核細則，防止簡單的一刀切。省市應進一步完善和細化區域功能，讓各縣區明確自己“是什么”，進而決定能干什么、不能干什么，找到自己的定位。
桓仁縣委書記蒲信子進一步提出，對基層領導干部的考核，宜充分考慮各個地區的實際，針對區位條件、產業發展、自然資源、經濟基礎和生活水平等實際情況，制定不同的考核細則，防止簡單的一刀切。對干部的考核，要既看發展、又看基礎，既看顯績、又看潛績，要把民生改善、社會進步、生態效益等指標作為重要內容，做到科學考核、合理考核。
“地方也不能躺在補償機制上等靠要，需要建立一種政策導向，即讓生態優勢轉化為經濟優勢就是政績。”采訪最后，趙雪松向本刊記者建議，地方稅收主要來源于工業，但是在生態縣區不能依賴工業，這就要求地方開動腦筋，搞有機農業、生態旅游和服務業，“經過多年來的實踐，清原縣已經在這些產業經營上小有規模，需要給予進一步的支持做大做強。”
